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深圳经济特区有限责任公司条例(1997年修正)

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深圳经济特区有限责任公司条例(1997年修正)

广东省人大


深圳经济特区有限责任公司条例(修正)
广东省人大


(1993年4月26日广东省深圳市第一届人民代表大会第五次会议通过 1993年4月26日公布 1993年7月1日起施行 根据1997年12月17日深圳市第二届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的关于修改《深圳经济特区有限责任公司条例》第
二十条、第二十七条的决定进行修正)

目 录
第一章 总 则
第二章 设 立
第三章 股 东
第四章 组织机构
第五章 财务与会计
第六章 合并、分立和变更组织形式
第七章 增加或者减少注册资本
第八章 终止与清算
第九章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了确立深圳经济特区(以下简称特区)有限责任公司的法律地位,规范有限责任公司的组织和行为,保护股东和债权人的合法权益,维护社会主义市场经济秩序,促进特区经济发展,制定本条例。
第二条 本条例所称有限责任公司是指依本条例在特区设立的,股东以其出资额对公司承担责任,公司以其全部财产对公司债务承担责任的企业法人。
第三条 本条例适用于在特区设立的有限责任公司。
在特区设立的各类企业法人或者其他经济组织改组为有限责任公司的,适用本条例。
第四条 有限责任公司(以下简称公司)经深圳市工商行政管理部门(以下简称登记机关)依法核准登记成立。
第五条 公司名称应当标明“有限公司”的字样。
公司违反前款规定不标明“有限公司”字样的,或者未依法核准登记为公司的企业,擅自在名称中使用“有限公司”字样的,由登记机关责令其限期改正,并公告;拒不执行的,由登记机关予以处罚。
第六条 公司以其在特区的主要办事机构所在地为住所。
第七条 设立公司应当制定公司章程。
第八条 公司应当遵守法律、法规。
公司的合法权益受法律保护。
第九条 公司不得成为其他经济组织的无限责任股东或者合伙组织的合伙人。
公司向其他企业法人投资时,其出资额不得超过本公司净资产的百分之五十,但以投资为专门业务的公司或者出于控股需要的除外。
违反本条第一款和第二款规定的,由登记机关对公司法定代表人和直接责任人员分别处以人民币二万元以上五万元以下罚款;造成公司损失的,法定代表人和直接责任人员应负赔偿责任。
第十条 公司的资金不得借贷给股东或者其他人,但以借贷为专门业务的公司或者公司与其他企业之间因经营活动需要按有关规定融资者除外。
违反前款规定的,由登记机关对公司法定代表人和直接责任人员分别处以人民币五万元以上十万元以下罚款;造成公司损失的,法定代表人和直接责任人员应负赔偿责任。
第十一条 公司不得为股东或者其他人提供担保,但公司章程规定可以或者股东会同意为他人提供担保的除外。
违反前款规定的,由登记机关对公司法定代表人和直接责任人员分别处以人民币五万元以上十万元以下罚款;造成公司损失的,法定代表人和直接责任人员应负赔偿责任。
第十二条 会计师事务所、律师事务所、资产评估机构和其他有关机构及其注册执业人员,在为公司承办申请登记事项及制作向社会公开的文件时,应当遵循诚信、真实、合法原则。
前款所列机构及人员有渎职行为或者与公司串通作假的,由业务主管机关依法处罚;造成他人损害的,与公司承担连带责任;情节严重,构成犯罪的,依法追究直接责任人员的刑事责任。
第十三条 公司及其有关人员对登记机关及其工作人员在执行本条例中的具体行政行为不服的,可以向深圳市人民政府(以下简称市政府)行政复议机关申请复议,也可以直接向人民法院提起诉讼。
登记机关及其工作人员违反本条例,徇私舞弊、弄虚作假的,依法追究有关责任人员的行政责任;造成损害的,应承担民事责任;情节严重,构成犯罪的,依法追究直接责任人员的刑事责任。
第十四条 国有企业可以改组为公司,其国有股权由国有资产管理部门或其授权机构享有。
国有企业改组为公司的条件和程序,由市政府规定。

第二章 设 立
第十五条 公司应当由二人以上五十人以下共同出资设立,其中至少应有一人在特区有住所。
第十六条 设立公司应当订立协议,明确各出资人在设立公司期间的权利、义务。
第十七条 制定公司章程应经全体出资人一致同意。各出资人应在公司章程上签名盖章。
公司章程应载明下列事项:
(一)公司名称和住所;
(二)公司宗旨和经营范围;
(三)注册资本;
(四)股东姓名或者名称及住所;
(五)各股东认缴的出资额、出资期限和出资方式;
(六)股东的权利和义务;
(七)公司组织机构的设置、职权和议事规则;
(八)法定代表人的产生程序和职权范围;
(九)财务和会计制度;
(十)董事和监事的任期;
(十一)利润的分配办法;
(十二)股东股权转让的条件和程序;
(十三)公司章程的修改;
(十四)终止与清算;
(十五)其他应载事项。
第十八条 公司的注册资本为全体出资人认缴的出资总额。
不同行业公司的注册资本的最低限额由市政府规定,但不得少于人民币十万元。
第十九条 出资人认缴的出资可依公司章程规定分期缴纳。
依前款规定分期缴纳出资的,首期缴纳的出资额不得少于公司注册资本的百分之五十,并不得低于前条规定的最低限额,其余出资应在公司成立后二年内缴足;生产经营期长、投资规模大的公司,出资人首期缴纳的出资额和缴足出资的期限,由市政府另行规定。
第二十条 公司成立后,董事会或者执行董事应督促股东按期缴纳所认缴的出资。
股东违反本条例或者公司章程的规定不按期缴足所认缴的出资的,登记机关应责令董事或者执行董事限期催缴。公司其他股东和债权人有权向未缴足出资的股东请求损害赔偿。
第二十一条 出资人可以用货币、实物、土地使用权、工业产权或者非专利技术出资。
出资人的全部货币出资不得少于公司注册资本的百分之五十;首期缴纳的货币出资额不得少于首期出资额的百分之五十。
以工业产权、非专利技术作价的出资额不得超过公司注册资本的百分之二十。
第二十二条 作为出资的实物、土地使用权,应当经依法核准登记的资产评估机构评估作价;作为出资的工业产权或者非专利技术,由各出资人协商作价或者由依法核准登记的评估机构评估作价。
第二十三条 出资人缴纳出资后,应当经中国注册会计师验资并出具验资证明。
第二十四条 申请公司登记应向登记机关提交下列文件和资料:
(一)设立公司的申请书;
(二)公司名称准用证明;
(三)公司章程;
(四)各出资人的验资证明;
(五)公司住所或经营场所的使用证明;
(六)法定代表人身份证明与资格证明。
经营特定业务的公司,依照法律、法规规定须经政府主管机关核准的,还应当提交核准文件。
第二十五条 登记机关应自收到公司登记申请之日起三十日内作出是否准予登记的决定。核准登记的,应发给企业法人营业执照;不予登记的,应给予书面答复。
第二十六条 企业法人营业执照签发日期为公司成立日期。
公司成立后,应当进行公告。
公司经核准登记后无正当理由超过六个月未开业的,或者开业后自行停业连续六个月以上的,由登记机关缴销其企业法人营业执照。
第二十七条 未经核准登记擅自以公司名义营业的,由登记机关责令其停止经营活动,没收违法所得,并对直接责任人员处以人民币五万元以上十万元以下罚款。
申请人办理公司登记时弄虚作假的,由登记机关责令其改正;已取得企业法人营业执照,又拒不改正的,由登记机关吊销其企业法人营业执照,并对直接责任人员处以人民币十万元以上十五万元以下罚款。
第二十八条 公司成立时,作为出资的实物、土地使用权、工业产权、非专利技术的作价显著高于实际价值的,股东对公司负连带缴付差额的责任。
第二十九条 公司成立后应当向股东出具出资证明。
出资证明应当记载下列事项:
(一)公司名称;
(二)公司成立日期;
(三)公司注册资本;
(四)股东姓名或者名称;
(五)股东的出资额和出资日期;
(六)出资证明的签发日期。
出资证明应当由公司法定代表人签名并加盖公司印章。
第三十条 公司应当备置股东名册,供股东和债权人查阅。
股东名册应记载下列事项:
(一)股东的姓名或者名称及住所;
(二)股东的出资额和出资日期;
(三)出资证明编号。
第三十一条 经登记机关核准登记,公司可以设立分支机构。
设立分支机构应向登记机关申请核准登记,领取营业执照。
第三十二条 在公司设立过程中,因出资人的过错致使公司利益受到损害的,有过错的出资人对公司应负赔偿责任。
公司未能成立的,出资人对设立行为发生的债务负连带责任。

第三章 股 东
第三十三条 自然人、法人和其他经济组织均可以依照本条例成为公司的股东,但法律、法规有禁止或者限制的特别规定除外。
第三十四条 公司存续期间,股东不得擅自抽回资本。
第三十五条 股东可以按出资比例或者公司章程规定的一人一票的方式行使表决权。
第三十六条 股东有优先认购公司新增资本的权利。
第三十七条 股东可以将股权全部或者部分转让给其他股东或者非股东。股东转让股权时,应当经全体股东过半数同意,在同等条件下,其他股东有优先购买权。
股东将其股权作为抵押标的时,应当经全体股东过半数同意。
第三十八条 股东转让股权时,应当变更股东名册。受让人的姓名或者名称、住所及股权未记载于股东名册的,该转让不得对抗公司。
第三十九条 股东有选举和被选举为公司董事、监事的权利。
第四十条 股东有权查阅公司股东名册、会议记录和财务会计报表等资料。
第四十一条 股东对公司盈余和清算后的剩余财产享有分配权。

第四章 组织机构
第四十二条 公司可以设立股东会。设立股东会的,股东会为公司的权力机构。
公司不设立股东会的,由全体股东共同行使股东会的职权,行使职权的方式由公司章程规定。
第四十三条 股东会行使下列职权:
(一)修改公司章程;
(二)决定公司增加或者减少注册资本;
(三)批准股东股权的转让和抵押;
(四)决定公司分立、合并、变更组织形式、终止和清算;
(五)选举或者罢免董事、监事;
(六)审议批准公司年度财务预算决算;
(七)审议批准董事会或者执行董事、监事会或者监事的报告;
(八)审议批准公司的弥补亏损和盈余分配方案;
(九)公司章程规定的其他职权。
第四十四条 股东会会议分为股东常会和股东临时会。
第四十五条 股东常会每年至少召开一次。股东常会由公司董事会或者执行董事召集。
公司违反前款或者公司章程规定,不召开或者不按期召开股东常会的,由登记机关责令其限期召开。
第四十六条 公司董事会、执行董事或者监事会、监事依公司章程规定召集股东临时会。
公司应出资额占公司注册资本百分之三十以上的股东请求,应当召开股东临时会。
第四十七条 召集股东会会议,应于会议召开前十日将会议时间、地点和内容等事项通知每一股东。
第四十八条 股东会对下列事项的决议应当经全体股东三分之二以上同意:
(一)增加或者减少注册资本;
(二)公司合并、分立或者变更组织形式;
(三)解散公司。
对前款规定以外的事项,由出资额占公司资本二分之一以上的股东同意通过,也可以由公司章程另行规定决议方法。
第四十九条 股东会会议应当对所议事项及决议作成会议记录。会议记录应由出席会议的股东签名。
第五十条 公司可以设立董事会。设立董事会的,董事会为公司的经营决策和业务执行机构,向股东会或者不设股东会的公司全体股东负责;不设立董事会的,应设一至二名执行董事,行使董事会的职权。
第五十一条 董事会行使下列职权:
(一)召集股东会会议;
(二)执行股东会的决议,公司不设股东会的,执行全体股东的决定;
(三)审定公司的发展规划和年度生产经营计划;
(四)决定公司财产的抵押、转让;
(五)拟订公司年度财务预算、决算方案;
(六)拟订公司弥补亏损或盈余分配方案;
(七)拟订公司增加或者减少注册资本的方案;
(八)拟订公司合并、分立、变更组织形式、终止和清算方案;
(九)决定公司管理机构的设置;
(十)聘任或者解聘公司经理等高级管理人员;
(十一)决定对公司经理等高级管理人员的奖励和处分;
(十二)公司章程规定的其他职权。
第五十二条 董事会至少应由三名董事组成。
第五十三条 董事由股东会选举产生,不设股东会的,由全体股东委派。
第五十四条 公司设立董事会的,法定代表人由董事长担任;不设立董事会的,法定代表人由公司章程确定一名执行董事担任。
第五十五条 董事会或者执行董事可以聘请经理处理公司的日常经营活动。经理的职权由公司章程规定,或者由董事会决定。
第五十六条 有下列情形之一的,不得担任公司董事或者经理:
(一)无民事行为能力或者限制民事行为能力的;
(二)被指控犯罪由司法机关立案调查尚未结案的;
(三)被判处有期徒刑以上刑罚,刑满释放未逾三年的;
(四)因违法经营被吊销营业执照的企业法定代表人和主要责任人员,自营业执照被吊销之日起未逾三年的;
(五)受破产清算或因违法被撤销的企业的直接责任人员,所在企业受破产清算或被撤销未逾三年的;
(六)负有重大债务长期未履行偿还义务的;
(七)法律、法规规定的其他情形。
第五十七条 董事、经理不得成为其他经济组织的无限责任股东或者合伙组织的合伙人,不得自营或者为他人经营与其所任职的公司具有竞争性的业务,不得为自己或者代表他人与其所任职的公司进行买卖、借贷以及从事与公司利益有冲突的行为。
董事、经理违反前款规定获得的利益,股东会或者不设股东会的公司全体股东有权作出决定将其收归公司所有。董事、经理违反前款规定造成公司损害的,应负赔偿责任;构成犯罪的,依法追究其刑事责任。
第五十八条 公司可以设监事会或者一至二名监事,对公司的业务和财务进行监督。
第五十九条 监事会至少应由三名监事组成。监事会或者监事的议事规则由公司章程规定。
第六十条 监事会成员的三分之二由股东出任,由股东会选举和罢免,不设股东会的,由全体股东委派和罢免;其余成员由公司员工出任,由公司全体员工选举和罢免。
公司的董事、经理及财务主管等高级管理人员不得兼任监事。
第六十一条 监事会或者监事向股东会报告工作。不设股东会的,向全体股东报告工作。
监事会或者监事行使下列职权:
(一)列席董事会会议;
(二)审核、查阅公司财务会计报表和其他资料;
(三)检查公司业务和财务状况;
(四)监督董事会、执行董事和经理的工作;
(五)依公司章程召集股东临时会;
(六)当董事、经理的行为与公司的利益有冲突时,代表公司与董事、经理交涉,或者对董事、经理提起诉讼;
(七)公司章程规定的其他职权。
第六十二条 监事对损害公司以及股东利益的行为未能履行监督职责的,应与行为人负连带责任。

第五章 财务与会计
第六十三条 公司应当建立财务会计制度。
第六十四条 公司应当在每一会计年度编制资产负债表、损益表、财务状况变动表等财务会计报表,经中国注册会计师验证后,向税务机关呈报。
第六十五条 登记机关进行年度检验时,公司应将资产负债表呈报登记机关。
公司违反前款规定的,登记机关应责令其限期呈报,并对法定代表人和直接责任人员分别处以人民币二万元以上五万元以下的罚款。
第六十六条 公司的财务会计报表应备置于公司住所,供股东和债权人查阅。
第六十七条 公司分配税后利润时,应当首先弥补亏损,然后提取利润的百分之十作为法定盈余公积金,百分之五作为法定公益金。
法定盈余公积金累积达公司注册资本百分之十五时可不再提取。
第六十八条 法定盈余公积金应当用于下列各项用途:
(一)弥补亏损;
(二)增加资本;
(三)法律、法规规定的其他用途。
法定公益金应当用于本公司员工的集体福利。
第六十九条 公司可以按公司章程规定提取任意盈余公积金。
第七十条 公司税后利润在弥补亏损、提取法定盈余公积金和法定公益金前,不得分配给股东。
公司违反前款规定分配利润的,由登记机关追回违法分配部分,并对法定代表人和直接责任人员分别处以人民币二万元以上五万元以下的罚款。

第六章 合并、分立和变更组织形式
第七十一条 公司可依本条例规定合并、分立或者变更组织形式。
第七十二条 公司合并或者分立应当对公司财产进行清理,编制资产负债表及财产目录。
公司合并各方应签订合并协议;公司分立应对公司债务的承担作出决议。
违反本条第一、二款规定合并、分立的,或者合并、分立时,在资产负债表及财产目录上作虚假记载的,由登记机关对公司法定代表人和直接责任人员分别处以人民币二万元以上五万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究其刑事责任。
第七十三条 公司应自作出合并或者分立决议之日起十日内通知已知的债权人,并于三十日内至少公告三次。
公司未按前款规定通知和公告的,由登记机关责令其限期通知和公告,并对公司法定代表人和直接责任人员分别处以人民币二万元罚款。
第七十四条 债权人自接到通知书之日起三十日内,未接到通知书的自公告之日起六十日内,可以提出异议。
第七十五条 债权人对公司合并或者分立提出异议的,公司应当清偿债务,或者与债权人达成清偿债务的协议,否则公司不得合并或者分立。
公司违反前款规定的,由登记机关责令其限期改正,并对公司处以人民币五万元以上十万元以下罚款,对公司法定代表人和直接责任人员分别处以人民币二万元以上五万元以下罚款。
第七十六条 债权人对公司合并未提出异议的,原公司债务由合并后存续的公司或新成立的公司承担。
债权人对公司分立未提出异议的,原公司债务由分立后的公司按分立决议承担。
第七十七条 公司合并不成的,因筹备合并而产生的债务由筹备合并各方共同承担。
第七十八条 公司变更为股份有限公司的,原股东股权折合的股份总额不得超过公司现存净资产额。超过公司现存净资产额的,公司全体股东应对变更后的股份有限公司负连带缴付差额的责任。
第七十九条 公司变更为股份有限公司时,其债务由变更后的股份有限公司承担。
第八十条 公司合并、分立或者变更组织形式,应依本条例和《深圳经济特区股份有限公司条例》的规定分别办理变更登记、注销登记或者设立登记。

第七章 增加或者减少注册资本
第八十一条 公司增加注册资本时,认缴新增资本的出资,适用本条例第二章有关出资的规定。
第八十二条 公司减少注册资本时,应当编制资产负债表及财产目录。
公司应自作出减少注册资本决议之日起十日内通知已知的债权人,并于三十日内至少公告三次。债权人自接到通知书之日起三十日内,未接到通知书的债权人自公告之日起六十日内,可以提出异议。
第八十三条 对提出异议的债权人,公司应当清偿债务,或者与债权人达成清偿债务的协议,否则公司不得减少注册资本。
公司减少资本后的注册资本不得低于本条例规定的最低限额;不同行业的公司,不得低于市政府规定的最低限额。
第八十四条 公司增加或者减少注册资本,应向登记机关办理变更登记。

第八章 终止与清算
第八十五条 公司因下列原因之一终止:
(一)公司章程规定的经营期限届满或者公司章程规定的其他终止事由出现;
(二)公司设立的宗旨已经实现或者无法实现;
(三)全体股东三分之二以上同意解散;
(四)与其他公司合并或公司新设分立;
(五)依法被撤销;
(六)公司无正当理由自成立之日起六个月内未开业,或者开业后自行停业六个月以上;
(七)依法被宣告破产。
第八十六条 公司终止,应当成立清算组。
公司依前条第(一)、(二)、(三)、(四)项原因终止的,由股东会成立清算组,不设股东会的,由全体股东成立清算组;依前条第(五)、(六)项原因终止的,由登记机关成立清算组。
第八十七条 清算组在清算期间行使下列职权:
(一)清理公司财产,编制资产负债表、财产目录和债权、债务清单;
(二)处理公司未了结的业务;
(三)要求公司的债务人履行义务;
(四)按照法律、法规规定清偿公司债务;
(五)向股东收取已认缴而未缴纳的出资;
(六)处分公司剩余财产;
(七)代表公司参与诉讼和仲裁。
第八十八条 清算组应自成立之日起十日内书面通知已知的债权人,并于三十日内至少公告三次。
第八十九条 债权人应自收到通知之日起三十日内,未收到通知的应自公告之日起九十日内,向清算组申报债权。
债权人申报债权,应说明债权性质、数额并提供有关证明材料。清算组应对有财产担保的债权和无财产担保的债权分别登记。
第九十条 清算组应拟定清算方案。
公司成立清算组的,清算方案应当经公司全体股东三分之二同意后实施;登记机关成立清算组的,清算方案应当报登记机关核准后实施。
第九十一条 清算开始后,公司应当停止与清算无关的活动。
未经清算组同意,任何人不得处分公司财产。擅自处分的,由清算组追回财产,并由登记机关对直接责任人员处以人民币五万元以上十万元以下罚款。
第九十二条 有财产担保的债权,可以担保财产为限优先受偿。
第九十三条 公司财产拨付清算费用后,按下列顺序清偿:
(一)员工工资和社会保险费;
(二)税款;
(三)公司债务。
公司财产按前款所列顺序清偿后,剩余部分应当按出资比例或者公司章程规定分配给股东。
第九十四条 清算组在清理财产和债权、债务过程中,发现公司财产不足清偿债务的,应立即向人民法院申请破产宣告。
公司经人民法院裁定宣告破产后,清算组应将清算事务移交人民法院,并通知全体股东。
第九十五条 清算组无法履行职权时,可以申请人民法院组织清算。
清算组不依法履行职权时,债权人可以申请人民法院组织清算。
第九十六条 登记机关或者人民法院成立的清算组,应有中国律师、中国注册会计师等专业人员参加。
第九十七条 清算结束,清算组应当制作清算报告。清算期间的各种收支报表及财务帐册,报公司股东会或不设股东会的公司全体股东,由登记机关或者人民法院确认。
自清算报告确认之日起十日内,清算组应当将清算报告报送登记机关,申请公司注销登记。
第九十八条 登记机关核准注销登记后,应当公告公司终止。
第九十九条 清算组成员应当依法履行清算义务。清算组成员因过错造成公司或者债权人损失的,应当对公司或者债权人承担连带责任。
第一百条 公司被依法宣告破产的,依照有关破产的法律、法规进行清算。

第九章 附 则
第一百零一条 本条例施行前在特区设立的公司,应当依照本条例完善公司的条件和公司章程,并在1994年年度检验期内按本条例规定办理年检手续。
第一百零二条 以有限责任形式在特区设立的外商投资企业,适用本条例。但法律、法规另有规定的除外。
第一百零三条 本条例规定公告的事项,应当在《深圳特区报》、《深圳商报》或者市政府明文指定的其他报刊的显著位置登载。
第一百零四条 本条例由深圳市人民代表大会常务委员会解释。
第一百零五条 市政府可依据本条例制定实施细则。
第一百零六条 本条例自1993年7月1日起施行。


(1997年12月17日深圳市第二届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过)


根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定,深圳市第二届人民代表大会常务委员会第十九次会议决定对《深圳经济特区有限责任公司条例》作如下修改:
一、第二十条修改为“公司成立后,董事会或者执行董事应督促股东按期缴纳所认缴的出资。
股东违反本条例或者公司章程的规定不按期缴足所认缴的出资的,登记机关应责令董事或者执行董事限期催缴。公司其他股东和债权人有权向未缴足出资的股东请求损害赔偿”。
二、第二十七条第一款修改为:“未经核准登记擅自以公司名义营业的,由登记机关责令其停止经营活动,没收违法所得,并对直接责任人员处以人民币五万元以上十万元以下罚款”。
本决定自公布之日起施行。
《深圳经济特区有限责任公司条例》根据本决定进行修正,在深圳市人大常委会指定的报刊上重新公布。



1993年4月26日
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刍议我国政府采购法中的缺位

------谷辽海


《中华人民共和国政府采购法》自2003年1月1日实施,至今已有两年多。随着全国政府采购规模逐年不断扩大,各地政府采购方面所出现的问题和争议也随之增多,政府采购本身所存在的缺陷也日渐显现,如:公开招标为政府采购对象的主要方式却没有具体的程序性规定,而竞争性谈判、询价、单一来源采购等非主要采购方式却在这部法律中有详尽的操作规程和适用条件;工程采购已纳入政府采购主管范围而职能部门却无力实施其职责;非主要的采购方式在我国政府采购法中虽有相应的法律规定,但采购主体广泛采用这些方式却没有受到相应的约束和制衡;法律明确授权制定行政法规而由于行政权配置问题,相关部门争权夺利,致使这部政府采购的行政法规迟迟不能出台。限于篇幅,本文仅对我国政府采购的主要方式即公开招标制度所存在的缺位进行论述(注:其它采购方式的缺位和失衡,详见谷辽海所撰写由群众出版社出版的《中国政府采购案例评析》,该书共三卷,在案例评析的基础上,更多是政府采购法理分析)。
根据我国《政府采购法》第二十六条规定,政府采购货物、工程和服务的方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等;在这些采购方式中,公开招标被作为政府采购对象的主要采购方式。公开招标采购方式具有信息发布透明、选择范围广、竞争范围大、公开程度高等特点,与其他采购方式相比,无论是透明度上,还是程序上,都是最富有竞争力和规范的采购方式,也能最大限度地实现公开、公正、公平原则,从而也是最大程度地扼制腐败的有效措施。所以,世界上大多数国家都将公开招标作为主要的采购方式。故我国的政府采购法也将此制度作为法定的主要方式。
我国《政府采购法》实施以来,实践中,公开招标始终是政府采购对象中的主要采购方式。然而,公开招标采购过程(包括采购对象的审批、招标、投标、开标、评标、定标、中标、授标等环节)中所存在的泄露保密资料、陪标围标、歧视排斥投标、黑白合同等违法现象几乎都是公开的“秘密”。这类违法行为屡见不鲜的原因一方面是与我国的诚信体系建设有关,更重要的则是法律制度上所存在的种种缺陷所致。公开招标虽然也为我国所明确规定的首选方式,但什么样的情形下适用这一主要采购方式,怎么样来展开公开招标的采购程序,我国的政府采购法中均无详细的章节描述。此外,政府采购法分别将货物、工程和服务这三类政府采购对象,适用不同的法律来调整。其中规定工程采购适用我国《招标投标法》,而货物和服务的公开招标适用什么样的法律来调整却没有任何的规定。以下,笔者一方面就现行法律的缺位进行阐述和分析,另一方面,对我国相关的行政规章与法律的冲突内容进行剖析。
一、我国政府采购法中公开招标法律程序的缺位
根据我国《政府采购法》第四条规定,政府采购工程进行招标投标的,适用招标投标法。笔者认为,此规定所存在的法律漏洞有:其一,政府采购对象中的货物和服务应该适用《政府采购法》的规定进行公开招标;其二,工程采购不适用政府采购法,但这与政府采购法第二条所规定的适用范围相矛盾;其三,与工程相关的货物和服务的公开招标在适用法律方面遇到两难的境地,不论是选择《政府采购法》还是《招标投标》的规定,都将遭遇法律障碍;其四,工程如果是通过邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等非公开招标方式则适用政府采购法的规定;其五,工程采购如果非公开招标则可以排除《招标投标法》的强行性规定。对于前述所存在的漏洞试分析如下:
其一,货物和服务的公开招标应该适用《政府采购法》的规定进行。由于法律明确规定,工程的公开招标适用我国《招标投标法》的规定,也就意味着货物和服务的公开招标不适用《招标投标法》。然而,我国《政府采购法》又没有对货物和服务进行公开招标的具体操作规程,这样以来,势必就造成法律适用方面的真空状态,为政府采购主体任意选择采购方式开了方便之门。由于采购主体对采购方式的随意选择权不受任何法律监督,那么法律所要求的采购过程中的透明度、公平和公正,也就形同虚设。在法无明文规定的情形下,供应商的权利受到侵害也就无从救济。
其二,工程采购不适用政府采购法,但这与政府采购法第二条所规定的适用范围相矛盾。法律明确规定,工程采购适用《招标投标法》,意味着采购主体、投标供应商的权利义务、招标采购的全部程序、法律责任等方面的内容都应该适用《招标投标法》的规定。这样以来,政府采购法第二条的适用范围和调整对象应该进行相应的修改。货物、工程和服务这三类政府采购对象就需要减去“工程”这一项。否则,必然会造成法律适用方面的冲突和矛盾。在目前所存在的法律盲点的情形下,政府采购采购当事人所实施的各种违法行为,主管部门很难有效地行使相应的行政主管权。因为工程的公开招标是属于财政部门管理还是属于城建或者交通或者发改等部门,各职能部门的监管职责将会出现相互推卸的情形。
其三,与工程相关的货物和服务的公开招标在适用法律方面遇到两难的境地,不论是选择《政府采购法》还是《招标投标》的规定,都将遭遇法律障碍。如果工程采购不适用政府采购法的规定,那么根据《招标投标法》第三条规定,与工程相关的货物和服务存在法定情形的也必须公开招标采购。《招标投标法》第三条规定,在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,必须进行招标:(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准,由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订,报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的,依照其规定。
这样以来,与《政府采购法》又有冲突了!我国政府采购法所指的工程中并不包括货物和服务的采购而是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。政府采购货物和服务有多种方式,不论是以那种方式都没有规定要适用《招标投标法》的规定。这样以来,同是工程建设,由于存在工程中的货物和服务的采购对象,因而同一项目也就存在多头管理,这一方面给行政主管部门提出了监管的难题,另一方面也给违法行为人大开了方便。
其四,非招投标方式采购工程也就排除了《招标投标法》的适用。这又违反了法律的强制性规定。由于政府采购方式除了公开招标,还有邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等非公开招标方式。根据则政府采购法第四条的规定,如果政府采购工程不是通过招标投标活动,则只能适用政府采购法的规定。但我国《招标投标法》规定,只要是使用了国有资金的,都必须进行招投标。这是法律的强制性规定,况且这部法律对此又没有除外规定。这样以来,两部法律对于采购工程就有了不同的标准,由于两部法律都是属于同一位阶的,因而又造成了在适用法律方面的冲突。
根据以上所述,我国政府采购法在招投标程序、工程这一采购对象等方面的法律规范存在着巨大的漏洞。出现这一现象的最根本原因,众所周知的原因,是我国各行政职能部门为各自先前所拥有的行政职权进行抗争的结果,是各权力部门“维权”现象在政府采购法中的体现。为维护我国法制的统一,为履行政府职能,货物、工程和服务的政府采购行为必须要有规范的采购方式和程序,明确各采购方式所适用的范围和条件;其次,要有规范的采购程序,采购主体才能依照法定的程序开展采购活动,从而便于政府采购主管部门进行规范化管理和监督检查。总之,为了政府采购市场的统一,为了保证政府采购有序、健康地发展,政府采购法必须设专门的章节规定政府采购货物、工程和服务的公开招标程序。
二,我国政府采购的行政规章难以弥补法律的阙漏
2002年6月29日,九届全国人大常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国政府采购法》第八十七条规定,本法实施的具体步骤和办法由国务院规定。法律颁布至今已经两年多的时间,人们千呼万唤的行政法规《政府采购实施细则》仍然深居闺阁。随着政府采购中的违法现象普遍上升,我国财政部终于2004年8月先后出台了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《中央单位政府采购管理实施办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等部门规章。这些行政规章从法律的效力和位阶来说,都是非常低的,很难对政府采购的主要方式公开招标活动进行有效管理。就招投标活动的行政规章来说,我国已经有许多的部门规章,国家发展委、交通部、铁道部、建设部、信息产业部等都有相应的规章。由于各行业有各自的职能和主管范围,适用各自的部门规章。所以,如果要形成全国统一的政府采购市场,必须要有一部凌驾于各部门规章之上的行政法规,从而才能避免各职能部门之间的利益冲突和权利之争。下面,笔者具体谈一下,财政部的行政规章难以弥补法律的阙漏问题。
(一)采购对象的公开招标应该遵循我国《招标投标法》的规定。根据我国宪法的位阶理论,《政府采购法》和《招标投标法》都是属于同一位阶的,具有同样的法律效力,应该优先于行政法规、行政规章的适用。根据我国《招标投标法》第二条规定,这部法律适用于中国境内的所有招标投标活动,除非法律另有规定。政府采购法没有规定货物和服务公开招标的详细内容,故应该遵循《招标投标法》所规定的内容。除非前述两部法律都没有规定公开招标的内容,在此情形下,才可以适用相关的行政规章。由于公开招标已有法律规定,且有具体的操作规程,权利义务、法律责任等内容,根据责任法定原则,政府采购活动中如果违反《招标投标法》的规定,将受到这部法律的相应制裁。反之,法无明文规定不处罚。
(二)行政规章与法律相冲突的内容无效。供应商是政府采购中的当事人之一,在公开招标活动中,为谋取非法利益,投标供应商与采购主体串通或者提供虚假材料等违法行为屡见不鲜,法律已有相应的禁止性规定。但财政部的规章比招标投标法所规定的内容扩大了处罚幅度,显然应属于无效。对于供应商的前述违法行为,根据财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十四条规定,投标人应该同时被处罚款、列入不良行为记录名单、在一至三年内禁止参加政府采购活动等三类的行政处罚,而我国《招标投标法》对前述投标人的违法行为所给予的行政处罚种类和幅度分别是:其一是罚款,其二是,情节严重的,一年至二年内被禁止参加招标的项目的投标资格。这里的禁止交易,法律所赋予行政主体的自由裁量权的幅度是一年至二年,不能超过二年,且必须是违法行为情节严重的才能实施禁止交易;而行政规章赋予行政主体享有一年至三年内的自由裁量权,且不需要具备情节严重。显而易见,这是违反了法律羁束规定。
笔者在财政部的几个规章中,还可以寻找到许多类似前述超越法定权限的规定内容。由于行政处罚内容违反法定权限,一旦被处罚人诉诸法律,将会产生不利于行政主体的法律后果。而导致这一后果的正是行政规章所规定的。
根据前述,我国《政府采购法》存在着许多的缺陷和漏洞。除了前述已经谈及的,还有的是我国政府采购法没有明确规定专家评审制度。专家评审制度在我国政府采购方式中有着关举足轻重的作用。不论是公开招标,还是其它采购方式,都需要成立专家评标委员会或称专家评审小组。由于法律中没有明确规定,财政部虽然专门出台了一部专家评审的行政规章,正如笔者在前述谈到的位阶和效力问题,我认为,很难有效地规范政府采购中的公开招标的采购方式,同样,对其它非主要的采购方式也是一样。
作为政府采购实践中的一名法律工作者,几年来的实务工作,笔者既有担任采购主体法律顾问的,也有供应商的。面对着一本本卷宗,一堆堆的问题,以及采购当事人渴望帮助的眼神,有着十六年法律职业人生涯的我,在我国的《政府采购法》面前,有时竟然束手无策,爱莫能助!一次又一次地不断地翻阅着法律条文,摆在面前的问题有时还是无法解决。故本文对我国《政府采购法》在实际执行中所存在的问题,需要修改和完善的条款,希望引起有关部门的重视,从而在我国真正建立起高效、先进、健全、符合市场经济发展规律的财政资金分配、使用、管理制度,使我国的政府采购得以有效运行和迅速发展。
总而言之,我国的政府采购任重而道远。


(注:本文作者系北京市辽海律师事务所主任、高级律师。本文原文内容选自谷辽海编著、由群众出版社2005年1月出版的《中国政府采购案例评析》第一卷,本次发表时经过删节编辑)。



中华人民共和国海关对进料加工保税集团管理办法

海关总署


中华人民共和国海关对进料加工保税集团管理办法

1993年1月5日,海关总署

第一条 为适应改革开放和对外经济贸易发展的需要,支持和促进国家鼓励出口产品的深加工业务,加强海关管理,根据《中华人民共和国海关法》和有关法规,特制定本办法。
第二条 进料加工保税集团是指经海关批准,由一个具有进出口经营权的企业牵头,组织关区内同行业若干个加工企业,对进口料、件进行多层次、多道工序连续加工,并享受全额保税的企业联合体。
第三条 牵头企业代表保税集团向海关负责,其应具备向海关缴纳税费的能力,并承担有关法律责任;集团内各生产成员企业应承担有关连带责任。
各成员企业间因纳税所造成的纠纷自行解决。
第四条 保税集团及各成员企业应具备下列条件:
(一)设立专门的管理机构,制定集团管理章程和符合海关对保税货物监管要求的管理制度;
(二)生产的产品应为国家鼓励出口商品或重点出口创汇商品;
(三)具备加工出口产品的设备、技术和能力;
(四)具备符合海关监管条件的专门储存、堆放进口货物及加工成品、半成品的仓库,并有相应的安全设施;
(五)应按会计法规建立有关进口料、件的储存、调拨、加工、销售等情况的帐册;
(六)配备经海关培训认可的熟悉海关规定的专职管理人员。
第五条 申请建立保税集团时,其牵头企业应向海关交验以下证件:
(一)《保税集团申请书》;
(二)集团牵头企业及其组成成员企业的营业执照和税务登记证书的影印件;
(三)集团内各生产企业出口产品的加工工艺流程图和各加工环节准确合理的耗料定额等有关资料;
(四)集团协议及相应的管理制度;
(五)海关需要的其它证件、资料。
第六条 经海关实地勘察并确认符合海关监管条件的,海关予以核发《进料加工保税集团登记证书》。
第七条 保税集团经批准成立后,如有增加或撤销集团成员企业等情况时,其牵头企业应事先向海关提出申请并办理有关登记或撤销手续。
第八条 保税集团在为加工出口产品所需进口料、件前,其牵头企业应持凭经贸主管部门颁发的《进料加工批准书》连同合同副本或订货卡片向海关办理合同登记备案手续。海关审核无误后,向其签发《进料加工登记手册》(以下简称《登记手册》),并在右上角加盖“保税集团货物”戳记。
第九条 料、件进口和加工成品出口时,保税集团的报关员或其报关代理人应按海关规定填写进料加工进(出)口专用报关单,并在右上角加盖“保税集团货物”戳记,连同《登记手册》等有关单证向进出地海关办理进出口手续。
第十条 海关对保税集团进口的料、件予以全额保税,集团的牵头企业应按规定向海关交纳监管手续费。进口的料、件应存入指定的保税仓库,料、件出库加工时,海关按对保税仓库及所存货物的管理办法进行监管。保税进口料、件进入加工环节时,海关按对保税工厂的管理办法进行监管。加工的成品出口,免征出口关税,如属出口许可证管理商品,还应向海关交验出口货物许可证。
第十一条 保税进口的料、件,应专料专用。如需将进口料、件与国内料、件混合加工时,保税集团的牵头企业应事先向海关申报投入进口料、件的比例和数(重)量。
第十二条 保税集团内各生产环节和工序所使用的进口料件的消耗定额每年向海关报核,海关根据已核定的消耗定额分段核销。
保税集团的牵头企业应于每季度第一个月的15日前将上季度进口料、件的储存、使用加工以及有关产品的实际流向等情况制表报送海关核查。
最终产品出口后1个月内,保税集团的牵头企业应持凭《登记手册》以及经海关签章的出口专用报关单等有关单证向海关办理核销手续。
第十三条 加工产品因故不能出口而需转内销的,保税集团的牵头企业在报经经贸主管部门批准,并经海关核准,缴纳原进口料、件的关税、产品(增值)税或工商统一税后,方准内销。属于进口许可证管理商品的,还应向海关交验进口货物许可证。
第十四条 保税进口的料、件,应自进口之日起1年内加工成品返销出口。如有特殊情况需要延长期限的,保税集团的牵头企业应向海关提出书面申请,但延期最长不得超过1年。如期满仍未加工成品复出口或转为进口的,由海关按《海关法》有关规定处理。
第十五条 保税集团进口的料、件及加工的产品均属海关监管的保税货物,未经海关许可,任何单位和个人不得将其出售、转让、调换、抵押或移作他用。
第十六条 保税集团进口的料、件及加工的产品,如在储存、加工、运输过程中发生短少,除不可抗力的原因外,其短少部分应由保税集团的牵头企业承担交纳税款的责任,并由海关按有关规定进行处理。
第十七条 海关认为必要时,可派员进驻保税集团及其成员企业进行监管或随时派员检查保税进口料件、加工产品的储存、加工、出口等情况以及查阅有关单据、帐册。保税集团及其成员企业应按规定提供办公场所和交通、食宿方便。
第十八条 海关对保税集团每年进行一次审核,如发现有经营管理混乱或有违反海关规定等情事的,可令其限期整顿或吊销其保税集团证书,直至终止集团保税待遇。
对有违反本《办法》规定,构成走私行为或者其他违反海关监管行为的,海关根据《中华人民共和国海关法》及有关法规分别对保税集团的牵头企业及其有关成员企业进行处理;情节严重,构成犯罪的,由司法机关追究其刑事责任。
第十九条 本《办法》未列事宜,按海关其它有关法规办理。
第二十条 本办法自1993年2月10日起实施。