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公安侦查行为行政可诉性研究


近年来，由于公安机关实施侦查行为，对公民、法人和其他组织合法权益造成损害引发的争议呈逐年上升趋势。如何受理对公安机关违法行使职权行为提起的诉讼，是人民法院在实践中遇到的最困难的问题之一，也是摆在我们面前的重要课题。本文将就此问题进行探讨。

一、公安侦查行为的涵义和分类


公安侦查行为是指公安机关根据刑事诉讼法或行政法律法规的规定，在办理案件的过程中，进行的专门调查工作和采取有关的强制性措施。在我国刑事法学界和实际工作部门，有人主张"公安侦查行为"包含"对刑事案件的侦查"和"对行政案件的侦察"两种情况，前者依据的是刑事诉讼法，属于司法行为；而后者依据的则是行政法规，是一种行政行为[1]。本文采纳这种观点。

我国公安机关是政府的职能部门，具有双重职能，不仅具有行政职能，还具有司法职能，即依法承担绝大多数刑事案件的侦查工作。所以公安机关在调处刑事案件中所采取的扣押、查封、冻结、没收财产、限制人身自由等强制措施，均不具有行政诉讼的可诉性。因刑事侦查行为或程序违法而使有关人员的人身权、财产权受侵害，应按《国家赔偿法》的有关规定，通过司法赔偿途径解决，而不应纳入行政诉讼范围。同时，刑事强制措施是刑事诉讼法明文规定、且由刑事案件引发出来的一种限制人身自由的强制措施，目的是保证刑事侦查、审判工作顺利进行，与行政法上限制人身自由的强制措施不属于同性质的行为。将刑事侦查行为排除在行政诉讼之外，可以避免行政诉讼对刑事侦查行为的干扰，也符合监督、维护行政机关依法行使职权的行政诉讼宗旨。行政诉讼法没有规定对刑事强制措施诸如监视居住、取保候审可以提起行政诉讼，说明这类措施不属于行政诉讼调整范围。

公安侦察行为是一种行政行为，在侦察中采取的强制措施是具体行政行为。公安行政行为是指公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》等行政法律、法规或规章，针对特定公民、法人或其他组织权利、义务所作的特定的单方行为。行政诉讼法第2条规定："公民、法人或者其他认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。"第5条规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"由此可见，公安侦察行为的行政可诉性是不言而喻的。
二、对公安侦查行为性质区分标准的反思

从学理上区分行政行为和刑事侦查行为，并不是一件很困难的事情。但是，在实际工作中，对这件事情的处理仍然存在的一些问题，主要是界定二者的标准，似乎进入了两个误区。一个是所谓的"结果标准"：即看公安机关在采取各种措施之后，最后的结果是否又有新的司法行为出现。如果有新的司法行为出现，就是刑事侦查行为，反之就是行政行为。以此来判断其全部行为的性质是属于行政行为还是司法行为。另一个是所谓的"形式标准"：即看公安机关行为在形式上是否具备刑事侦查行为完备手续，如果符合刑事诉讼法的规定，就是司法行为，反之才是行政行为。我们不妨称他们为"结果说"和"形式说"。

司法实践已经反复证明，仅靠这两项标准，是不能完成正确区分公安机关司法行为和行政行为的使命的。这是由这两种行为外表极其相似，而实质迥异的特点决定的。两种行为的主体都是公安机关，行为的对象都是公民、法人或其他组织，行为的内容在开始阶段，又往往都表现为强制措施，强制措施外在的极端相似性，使得这种区分愈加困难。上述的"结果标准"和"形式标准"，其实质都是内容标准，显然也不能得出有效的结论，更谈不上从根本上解决实际问题了。按照"结果说"，公安机关在采取了强制措施后，如果由于种种原因不能进入下一步程序，或者故意拖延不作结论的话，那么就永远无法判断行为性质，被采取强制措施的对象就无法提起诉讼，自己的权利也无法得到有效救济。
这种局面反过来又助长了公安机关故意拖延案件办理速度的风气，导致案件久拖不决，基实质是逃避法律的制裁。按照"形式说"，公安机关就会，"先办案，后补手续"，或者干脆给多数案件都披上司法行为的外衣。这种现象在公安机关干预经济案件时表现得尤为明显。

从逻辑的角度分析，如果两种行为的主体、行为对象和以内容都相同，那么，以其中任何一项作为标准，都不可能正确地区分这两种行为。这是否意味着找不到合适的标准对两种行为进行区分呢？不是的。只要他们的性质不同，他们之间就一定存在某种差别，只是这种标准不是那么容易确定。换句话说，这种标准不太直观，是一种由多种因素整合在一起的复合性标准，而不是单一标准，非专业人员、非通过特殊程序很难有效运用该标准，对两种行为进行区分，所以，让当事人自己辨别公安机关行为的性质，是十分困难的，也是不切实际的，不利于保护当事人的诉权。

那么，究竟应采取何种标准区分公安机关的司法职能和行政职能呢？我们必须另辟蹊径。即：通过形式审查，只要当事人提起的诉讼符合行政诉讼的形式要件，人民法院行政庭应该全部受理当事人对公安机关侦查行为提起的行政诉讼。

三、从保护当事人诉权角度出发，人民法院应加强对公安侦查行为的司法审查监督


诉权是指当事人向人民法院起诉，请求人民法院以国家审判权保护其合法权益的权利。基实质是起诉权[2]。对当事人诉权的保护，是公民＼法人或其他组织认为行政主体的行为侵犯其合法权益，向人民法院提起的诉讼，只要符合法定条件，必须依法受理，保证他们的起诉权得以充分有效地行使。所以，对诉权的保护与人民法院对比起诉的审查和立案的受理行为有直接关系。
一方面，诉权是宪法和法律赋予公民、法人或其他组织的一项重要权利。对诉权的保护是法律规定的人民法院的职责。我国宪法第41条规定："中华人民共和国公民对于任何国家机关及国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举权利。"我国行政诉讼法也作了相应的规定。因此，对起诉权的保护，人民法院负有最直接的、不可替代的职责和义务。最大限度地为公民、法人或者其他组织诉权的行使提供充分的保护，是人民法院的神圣职责。另一方面，起诉权是全部诉权中至关重要的一项，是行使其他诉权的前提和基础。保护起诉权是通过司法程序保护公民其他诉讼权利和实体权利的前提。

人民法院受理行政案件的起诉条件有四项：1.原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组给；2.有明确的被告；3.有具体的诉讼请求和事实根据；4.属于人民法院的受案范围和受诉法院管辖。值得注意的是第一项条件中的"认为"二字，它只是原告个人的一种"自以为是"的主观判断。如果公民合法权益受到行政机关侵害时，显然应该允许其通过法律的手段进行保护。具体到公安侦查行为，公民可能分辨不清它究竟是行政行为还是司法行为，以及是否具有行政可诉性。这时，作为公民权利保护神的人民法院，是不应该保持沉默、不予受理的。至于被告是否合格、是否是行政案件，需待法院审理后才能确定。

实际上，在法院对公安机关的职权进行审查之前，根本无法确认被起诉行为是否属于司法行为。只有法院经过认真审查核实，才能够区分被诉行为是行政行为还是司法行为。因此，剥夺相对人对公安机关职权行为的诉权，拒绝受理对公安机关司法行为提起的诉讼是不可取的。"对限制公民人身、财产权利的公安机关所有职权行为，相对人都有权提起诉讼。经审查如被告提供的证据足以证明该行为属于依照刑事诉讼法采取的司法行为，那么法院可以采取驳回原告起诉的方式结案[3]。"

有人认为，刑事强制措施是刑事诉讼法明文规定、且由刑事案件引发出来的一种限制人身自由的强制措施，不同于行政法上的强制措施，当事人向法院提起行政诉讼，没有法律依据，因而主张不予受理。同时，法院受理对所有公安机关职权行为引起的争议还会不适当地干扰刑事侦查工作、影响刑事诉讼程序。其实这种担心是不必要的。在一些西方国家，刑事案件的侦查通常有很高的透明度，但往往正是迫于舆论的压力，侦查机关提高了办事效率和案件侦破的客观性和准确性。法院受理此类案件并不意味着必须公开审理此类案件，更不意味随意中止或撤销合法必要的刑事强制措施。法院受案的意义只在于区分被诉行为的性质，保证把每一项侵犯公民、法人合法权益的公安具体行政行为纳入行政诉讼范围。因此，如果被诉行为确系刑事司法行为，法院通过行政诉讼程序不仅不会妨碍公安机关行使职权，而且还能够维护公安机关的刑事司法职权，打消犯罪嫌疑人规避法律的企图。如果是公安机关借刑事强制措施之名对公民、法人人身或财产权利加以剥夺限制，而实际上属于越权或滥用职权的行政行为时，法院可依照行政诉讼法作出判决。因此，在公民对公安机关的侦查行为有异议时，人民法院应从保护当事人诉权的角度出发，切实加强对国家行政执行法机关行为的监督和制约，维护公民合法权益。笔者认为，就本文涉及到的问题，应采取如下步骤，进行审查确定。
（一）审查侦查行为的法律依据，确定其是否具有行政可诉性

法院受理此类案件后，要想正确区分公安机关的某一行为究竟属于司法职能还是行政职能，应当从其所依据的实体法和程序法两方面同时予以审查。如果法院仅程序上区分公安机关的两类行为，那么就难以发现公安机关（在程序上）借刑事强制措施之名而实际上（在实体上）越权或滥用职权的行政行为。在这种情况下，（行政）治安管理是目的，刑事侦查则被作为为行政目的服务的"有效"手段，亦即本应作为刑事诉讼独立阶段的刑事侦查被"异化"，公安机关完全可以利用合法的程序规避实体问题。因此，单一的程序审查是无法准确区分公安机关司法职能和行政职能的。同样，单一的实体审查也不可行。对法院而言，实体审查会较大地增加其工作量，而且要求法院行政庭同时还要熟悉刑事、经济、民事等审判工作。因为公安机关往往是假借侦查犯罪之名越权插手经济、民事纠纷的，那么法院就要在是审理行政案件时一方面查明公民不构成犯罪，另一方面又要认定公安机关越权行使司法裁判的事实。所以，脱离程序性审查的单一的实体审查也是不可行的。

一方面，法院应当审查被告公安机关的被诉行为是依照什么程序实施的。如果想要证明自己的行为属于司法职能，公安机关应当提供充分的证据证明其行为是依照刑事诉讼法及有关刑事案件侦查的法律进行的。如：向法院说明立案的理由，立案履行的程序，适当的管辖权依法采取的刑事侦查手段、措施等，即公安机关侦查刑事案件，必须要履行的合法程序。公安机关如果能够向法院提供合法履行以上程序的证明，并说明该程序与行政行为的程序有何区别等，就可以初步认定公安机关行使的是司法职能而非行政职能。

在实践中，公安行政行为与刑事侦查行为的处理程序和制裁方法明显不同。公安行政行为的实施依据《中华人民共和国行政处罚法》和有关具体行政法律法规规定的程序进行处理，如制定书面处罚决定书、举行听证程序等，对行政管理相对人采取的制裁方法仅限于训诫、责令其悔过、罚款、查封、扣押、冻结、划拔直至限制人身自由（行政拘留、收容审查、劳动教养）。刑事侦查行为必须严格按照《刑事诉讼法》规定的形式和程序要件，依刑法对刑事犯罪嫌疑人、现行犯以及与犯罪有关的其他人等作出，这里的形式要件对公安机关在侦查活动中作出的非刑事侦查中所特有的行为尤为重要，特别是在限制人身自由、扣押财产方面，有时是界定行政行为与侦查行为的重要环节。行政行为作出上述强制措施时，是以行政主体原已作出某种行政处理决定、行政处罚决定和相对方没有履行此种决定为前提。刑事侦查行为采取上述强制措施时，只要认为被调查人或被查封、扣押财产、物品涉及侦查案件，即可作出。但最先出示给当事人的是刑事案件的有关手续，如拘留证、赃款赃物扣押清单等，其最后结果是将犯罪嫌疑人不起诉、提起公诉送审判机关定罪量刑，追究刑事责任或无罪释放。刑事没收要上交国库或返还被害人；确定无罪的，将财物返不原主。否则依《国家赔偿法》的规定，当事人有要求赔偿权。

另一方面，法院还应当审查被告公安机关所依据的实体法律。公安行政行为的依据是国家的行政管理法律、法规，如：《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国城市户口管理条例》、《中华人民共和国城市交通管理条例》、《中华人民共和国劳动教养条例》、《中华人民共和国过防出入境管理条例》等等。而刑事侦察行为实施的依据是《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》以及国家有关刑事方面的法规和司法解释。公安行政行为目的是为了迫使负有法定义务的个人、组织履行义务，或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全需要。重在维护社会秩序、保障公共安全，保护人民的合法权益，减少和消除各种不安全因素，预防和及时发现犯罪。刑事侦查行为所采取的限制人身自由以及以此为前提强制扣留的财、物、是为了迅速及时、准确地查明案件事实真相，证明犯罪嫌疑人罪轻罪重、有罪、无罪，应否追究刑事责任，为检察机关提起公诉作好准备，是审判机关准确有效地适用法律的重要环节。准确界定公安行政行为与刑事侦查行为，对于保证行政审判工作的顺利进行和准确、及时的行使刑事侦查权，打击犯罪，无疑具有十分重要的意义。
（二）审查侦查行为的事实依据，确定其是否具有行政可诉性
这里提到的事实包括公安机关行为本身的事实（即采取的行为是属于行政行为还是刑事行为）和实施这种行为的事依据。

就行为本身的事实而言，行政法律关系与刑事法律关系的构成要素不同。在主体上，行使公安行政权与刑事侦查权的虽同为公安机关，但在行使行政职能时，主要是运用行政手段维护社会秩序，保障公民的合法利益，预防和处理治安灾害事故，保障社会生活的正常进行，充当行政管理人的角色，是行政法律关系的当事人，是行政法主体。而在行使刑事侦查权时，是运用国家赋予的刑事侦查权，对各种刑事犯罪嫌疑人的犯罪活动进行调查，揭露犯罪，证实犯罪，查获罪犯，依法追究其刑事责任，以保障国家和人民的安全。在客体上，公安行政法律关系的客体主要包括两种，即物和行为。物，指一定的物质财富，如财产、物品等，是由于公安机关行政行为引起的行政管理相对人财产、物品的扣押、没收等后果。行为，指法律关系主体有意识的活动，如交通肇事，打架斗殴，等等，包括作为和不作为。而刑事法律关系客体所指的是受到刑法保护的各种社会关系，如社会经济秩序、金融秩序等。在内容上，公安行政法律关系的内容就是公安机关作为行政法主体的权利（职权）和义务（职责），包括治安秩序管理，户口管理，消防管理，交通管理，特种行业管理，危险物品管理，以及边防、出入境管理等等。公安机关的刑事侦查权仅限于在办理刑事案件中的侦查、拘留、预审和执行逮捕四项工作，行使这些职权就是行使侦查权。

公安机关如果认定某一案件属刑事案件，首先要依据一定事实进行立案，然后可能对犯罪人采取一定强制措施。法院对该事实的审查又应包括两方面，其一是立案的事实条件，其二是据以采取强制措施事实条件。
“智障包身工”，又见“智障包身工”！！！

刘长秋


　　网易新闻12月20日报道：陕西一砖厂控制十多名智障人士，强迫做工，干不动就挨砖砸，夜间也会被用铁链锁在床头，他们一天上工11个小时，每个月的工钱却被工头领走。这是12月上旬以来短短十天之内，媒体曝出的第二起强迫智障人士劳动的事件。在此前的12月13日，新疆托克逊县一建材厂已被曝出强迫智障人士劳动的事件，并被媒体称为新疆托克逊县“包身工事件”。
　　对于强迫劳动的事件，笔者实在不愿多加评析。因为这对于我们这样一个正阔步行走在法治化道路上而急需要通过各种正面新闻来肯定法治建设成效而不宜借助个别极端的负面报道来否定已有成绩的国家而言，是一种严重的亵渎与伤害。甚至在某种程度上，这类事件的频发意味着我国劳动法治建设的失利甚或失败！然而，对这些事件进行深刻反思，却是我们今后做好劳动保护的必要乃至必需。从这一意义上来说，这类事件的频发意味着什么，对我们来说或许并不那么十分重要，重要的是我们能够从这些事件中汲取到什么和今后能为防范这类事件的再次发生做些什么！
　　笔者以为，强迫智障人士劳动事件（我们不妨称之为“智障包身工事件”），的发生有着深层次的社会原因，而从法治的立场上来加以考量，这类事件的频繁发生其实源于我们对法律的不尊重乃至无视，尤其是在我国已经出台了大量劳动法律法规，明确宣誓保护劳动者合法权益，并为此而明确规定了用人企业之有关劳动保护义务与责任以及劳动监管部门之劳动监管职责的情况下！
　　对于劳动者权益的法律保障问题，我国不可谓不关注，也不可谓不重视。早在1994年我国就制定了《劳动法》，不仅明确宣誓要“保护劳动者合法权益”，更赋予了劳动者在“用人单位以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动”的情况下，依法解除劳动合同的权利。而为了更深入的保护劳动者合法权益，防止强迫劳动的发生，在1997年的《刑法》修正案中我国甚至还专门设置了“强迫职工劳动罪”，对强迫职工劳动的行为施以刑罚这种严厉的制裁手段。但这一切却都未能阻止“山西黑砖窑事件”在2007年的发生，于是，在这样一个举世震惊的事件之后，《劳动合同法》高调出台，进一步宣誓了对劳动者合法权益的保护。非但如此，我国还在此基础上对劳动者权益保护提出了更高一层的要求，并为此专门于2007年12月出台了《职工带薪年休假条例》，明确规定了劳动者带薪进行年休假的权利。这不仅充分显示了党和政府要对劳动者合法权益要给予高标准保护的决心，而且也充分说明，对于劳动者合法权益保护问题，党和政府是高度关注并也是极度重视的。
　　然而，就是在我国如此关注和关心劳动者合法权益保护，并通过法律高标准、严要求地呵护劳动者权益的背景下，强迫劳动事件不但未能绝迹，反而变本加厉，由最终针对健康劳动者转向了更为弱势的智障人士。于是乎，一起起被媒体称之为“包身工事件”的非法强迫智障者劳动的事件接连发生，让人不得不感慨人性之泯灭。这不仅极大地愚弄了我国政府的信用，也严重亵渎了我国法律的权威与尊严。而追究其原因，则除了当事的企业与个别地方政府劳动监管部门不尊重甚至是无视法律之外，笔者实在找不出更有说服力的理由。
　　著名法学家伯尔曼曾经说过：“法律如果得不到信仰，则她将形同虚设。”而实际上，笔者以为，法律如果得不到执行和遵守，则其将不仅将形同虚设，更将祸乱法治，危害国家。因为这会使人们逐渐地不再相信法律，甚至会转而厌弃法律、排斥法律、抵制法律。而这对于我国正在身体力行的依法治国而言，显然是莫大的伤害！
　　智障“包身工”事件的再次出现，是我国个别地方政府劳动管理的悲哀，同时也是我国法治建设在劳动者保护方面的悲哀，更是人性与天良的悲哀。在震惊中外的“山西黑砖窑事件”发生并被严肃处理之后，这类事件又不止一次的发生表明，我国的劳动者权益保护依旧任重道远，而我国劳动法治建设的完善也依旧是长路漫漫！
智障“包身工”， 又见智障“包身工”！！！

-------本文为笔者“劳动权益保护法律问题研究系列文章”之二。
作者通联：shangujushi@sina.com