国务院关于加强法治政府建设的意见
国务院
国务院关于加强法治政府建设的意见
国发〔2010〕33号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），明确提出建设法治政府的奋斗目标。为在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设，现提出以下意见。
一、加强法治政府建设的重要性紧迫性和总体要求
1.加强法治政府建设的重要性紧迫性。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代的重要意义。《纲要》实施6年来，各级人民政府对依法行政工作高度重视，加强领导、狠抓落实，法治政府建设取得了重要进展。当前，我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境更为复杂，挑战增多。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨，城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍然易发多发，执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。解决这些突出问题，要求进一步深化改革，加强制度建设，强化对行政权力运行的监督和制约，推进依法行政，建设法治政府。各级行政机关及其领导干部一定要正确看待我国经济社会环境的新变化，准确把握改革发展稳定的新形势，及时回应人民群众的新期待，切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感。
2.加强法治政府建设的总体要求。当前和今后一个时期，要深入贯彻科学发展观，认真落实依法治国基本方略，进一步加大《纲要》实施力度，以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。
二、提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力
3.高度重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。
4.推行依法行政情况考察和法律知识测试制度。拟任地方人民政府及其部门领导职务的干部，任职前要考察其掌握相关法律知识和依法行政情况。公务员录用考试要注重对法律知识的测试，对拟从事行政执法、政府法制等工作的人员，还要组织专门的法律知识考试。
5.建立法律知识学习培训长效机制。完善各级行政机关领导干部学法制度。要通过政府常务会议会前学法、法制讲座等形式，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。县级以上地方各级人民政府每年至少要举办2期领导干部依法行政专题研讨班。各级行政学院和公务员培训机构举办的行政机关公务员培训班，要把依法行政知识纳入教学内容。定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训，并把培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。
三、加强和改进制度建设
6.突出政府立法重点。要按照有利于调动人民群众积极性和创造性、激发社会活力和竞争力、解放和发展生产力、维护公平正义、规范权力运行的要求，加强和改进政府立法与制度建设。重点加强有关完善经济体制、改善民生和发展社会事业以及政府自身建设方面的立法。对社会高度关注、实践急需、条件相对成熟的立法项目，要作为重中之重，集中力量攻关，尽早出台。
7.提高制度建设质量。政府立法要符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾，切实增强法律制度的科学性和可操作性。严格遵守法定权限和程序，完善公众参与政府立法的制度和机制，保证人民群众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。除依法需要保密的外，行政法规和规章草案要向社会公开征求意见，并以适当方式反馈意见采纳情况。建立健全专家咨询论证制度，充分发挥专家学者在政府立法中的作用。法律法规规章草案涉及其他部门职责的，要充分听取相关部门的意见；相关部门要认真研究，按要求及时回复意见。加强政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用，涉及重大意见分歧、达不成一致意见的，要及时报请本级人民政府决定。坚决克服政府立法过程中的部门利益和地方保护倾向。积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作。加强行政法规、规章解释工作。
8.加强对行政法规、规章和规范性文件的清理。坚持立“新法”与改“旧法”并重。对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件，要及时修改或者废止。建立规章和规范性文件定期清理制度，对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，清理结果要向社会公布。
9.健全规范性文件制定程序。地方各级行政机关和国务院各部门要严格依法制定规范性文件。各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的规范性文件，要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。探索建立规范性文件有效期制度。
10.强化规章和规范性文件备案审查。严格执行法规规章备案条例和有关规范性文件备案的规定，加强备案审查工作，做到有件必备、有错必纠，切实维护法制统一和政令畅通。要重点加强对违法增加公民、法人和其他组织义务或者影响其合法权益，搞地方或行业保护等内容的规章和规范性文件的备案审查工作。建立规范性文件备案登记、公布、情况通报和监督检查制度，加强备案工作信息化建设。对公民、法人和其他组织提出的审查建议，要按照有关规定认真研究办理。对违法的规章和规范性文件，要及时报请有权机关依法予以撤销并向社会公布。备案监督机构要定期向社会公布通过备案审查的规章和规范性文件目录。
四、坚持依法科学民主决策
11.规范行政决策程序。加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要坚持一切从实际出发，系统全面地掌握实际情况，深入分析决策对各方面的影响，认真权衡利弊得失。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策。
12.完善行政决策风险评估机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。
13.加强重大决策跟踪反馈和责任追究。在重大决策执行过程中，决策机关要跟踪决策的实施情况，通过多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。
五、严格规范公正文明执法
14.严格依法履行职责。各级行政机关要自觉在宪法和法律范围内活动，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责。要全面履行政府职能，更加重视社会管理和公共服务，着力保障和改善民生，切实解决就业、教育、医疗、社会保障、保障性住房等方面人民群众最关心的问题。加大行政执法力度，严厉查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件，维护公共利益和经济社会秩序。认真执行行政许可法，深化行政审批制度改革，进一步规范和减少行政审批，推进政府职能转变和管理方式创新。着力提高政府公信力，没有法律、法规、规章依据，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织权益或者增加其义务的决定；行政机关参与民事活动，要依法行使权利、履行义务、承担责任。
15.完善行政执法体制和机制。继续推进行政执法体制改革，合理界定执法权限，明确执法责任，推进综合执法，减少执法层级，提高基层执法能力，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题。改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一。加强行政执法信息化建设，推行执法流程网上管理，提高执法效率和规范化水平。县级以上人民政府要建立相关机制，促进行政执法部门信息交流和资源共享。完善执法经费由财政保障的机制，切实解决执法经费与罚没收入挂钩问题。
16.规范行政执法行为。各级行政机关都要强化程序意识，严格按程序执法。加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。要平等对待行政相对人，同样情形同等处理。行政执法机关处理违法行为的手段和措施要适当适度，尽力避免或者减少对当事人权益的损害。建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。健全行政执法调查规则，规范取证活动。坚持文明执法，不得粗暴对待当事人，不得侵害执法对象的人格尊严。加强行政执法队伍建设，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，狠抓执法纪律和职业道德教育，全面提高执法人员素质。根据法律法规规章立、改、废情况及时调整、梳理行政执法依据，明确执法职权、机构、岗位、人员和责任，并向社会公布。充分利用信息化手段开展执法案卷评查、质量考核、满意度测评等工作，加强执法评议考核，评议考核结果要作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。严格落实行政执法责任制。
六、全面推进政务公开
17.加大政府信息公开力度。认真贯彻实施政府信息公开条例，坚持以公开为原则、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。加大主动公开力度，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。政府全部收支都要纳入预算管理，所有公共支出、基本建设支出、行政经费支出的预算和执行情况，以及政府性基金收支预算和中央国有资本经营预算等情况都要公开透明。政府信息公开要及时、准确、具体。对人民群众申请公开政府信息的，要依法在规定时限内予以答复，并做好相应服务工作。建立健全政府信息公开的监督和保障机制，定期对政府信息公开工作进行评议考核。依法妥善处理好信息公开与保守秘密的关系，对依法应当保密的，要切实做好保密工作。
18.推进办事公开。要把公开透明作为政府工作的基本制度，拓宽办事公开领域。所有面向社会服务的政府部门都要全面推进办事公开制度，依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果，充分告知办事项目有关信息。要规范和监督医院、学校、公交、公用等公共企事业单位的办事公开工作，重点公开岗位职责、服务承诺、收费项目、工作规范、办事纪律、监督渠道等内容，为人民群众生产生活提供优质、高效、便利的服务。
19.创新政务公开方式。进一步加强电子政务建设，充分利用现代信息技术，建设好互联网信息服务平台和便民服务网络平台，方便人民群众通过互联网办事。要把政务公开与行政审批制度改革结合起来，推行网上电子审批、“一个窗口对外”和“一站式”服务。规范和发展各级各类行政服务中心，对与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，要尽可能纳入行政服务中心办理，改善服务质量，提高服务效率，降低行政成本。
七、强化行政监督和问责
20.自觉接受监督。各级人民政府和政府部门要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督。对事关改革发展稳定大局、人民群众切身利益和社会普遍关心的热点问题，县级以上人民政府要主动向同级人大常委会专题报告。拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众监督政府的权利。完善群众举报投诉制度。高度重视舆论监督，支持新闻媒体对违法或者不当的行政行为进行曝光。对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，有关行政机关要认真调查核实，及时依法作出处理，并将处理结果向社会公布。
21.加强政府内部层级监督和专门监督。上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权。审计部门要着力加强财政专项资金和预算执行审计、重大投资项目审计、金融审计、国有企业领导人员经济责任审计等工作，加强社会保障基金、住房公积金、扶贫救灾资金等公共资金的专项审计。监察部门要全面履行法定职责，积极推进行政问责和政府绩效管理监察，严肃追究违法违纪人员的责任，促进行政机关廉政勤政建设。
22.严格行政问责。严格执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责的暂行规定，坚持有错必纠、有责必问。对因有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任，督促和约束行政机关及其工作人员严格依法行使权力、履行职责。
八、依法化解社会矛盾纠纷
23.健全社会矛盾纠纷调解机制。要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序。对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解。认真实施人民调解法，积极指导、支持和保障居民委员会、村民委员会等基层组织开展人民调解工作。推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，实现各类调解主体的有效互动，形成调解工作合力。
24.加强行政复议工作。充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中。畅通复议申请渠道，简化申请手续，方便当事人提出申请。对依法不属于复议范围的事项，要认真做好解释、告知工作。加强对复议受理活动的监督，坚决纠正无正当理由不受理复议申请的行为。办理复议案件要深入调查，充分听取各方意见，查明事实、分清是非。注重运用调解、和解方式解决纠纷，调解、和解达不成协议的，要及时依法公正作出复议决定，对违法或者不当的行政行为，该撤销的撤销，该变更的变更，该确认违法的确认违法。行政机关要严格履行行政复议决定，对拒不履行或者无正当理由拖延履行复议决定的，要依法严肃追究有关人员的责任。探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点。健全行政复议机构，确保复议案件依法由2名以上复议人员办理。建立健全适应复议工作特点的激励机制和经费装备保障机制。完善行政复议与信访的衔接机制。
25.做好行政应诉工作。完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政审判活动，支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件，行政机关要依法积极应诉，按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，认真对待人民法院的司法建议。
九、加强组织领导和督促检查
26.健全推进依法行政的领导体制和机制。地方各级人民政府和政府部门都要建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，统一领导本地区、本部门推进依法行政工作。县级以上地方人民政府常务会议每年至少听取2次依法行政工作汇报，及时解决本地区依法行政中存在的突出问题，研究部署全面推进依法行政、加强法治政府建设的具体任务和措施。加强对推进依法行政工作的督促指导、监督检查和舆论宣传，对成绩突出的单位和个人按照国家有关规定给予表彰奖励，对工作不力的予以通报批评。加强依法行政工作考核，科学设定考核指标并纳入地方各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。
27.强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任。各级人民政府及其部门要把全面推进依法行政、加强法治政府建设摆在更加突出的位置。行政首长要对本地区、本部门依法行政工作负总责，切实承担起领导责任，将依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。县级以上地方人民政府每年要向同级党委、人大常委会和上一级人民政府报告推进依法行政情况，政府部门每年要向本级人民政府和上一级人民政府有关部门报告推进依法行政情况。
28.加强法制机构和队伍建设。县级以上各级人民政府及其部门要充分发挥法制机构在推进依法行政、建设法治政府方面的组织协调和督促指导作用。进一步加强法制机构建设，使法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应。要加大对法制干部的培养、使用和交流力度，重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部。政府法制机构及其工作人员要努力提高新形势下做好政府法制工作的能力和水平，努力当好政府或者部门领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问。
29.营造学法尊法守法的良好社会氛围。各级人民政府及其部门要采取各种有效形式深入开展法治宣传教育，精心组织实施普法活动，特别要加强与人民群众生产生活密切相关的法律法规宣传，大力弘扬社会主义法治精神，切实增强公民依法维护权利、自觉履行义务的意识，努力推进法治社会建设。
各地区、各部门要把贯彻落实本意见与深入贯彻《纲要》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）紧密结合起来，根据实际情况制定今后一个时期加强法治政府建设的工作规划，明确工作任务、具体措施、完成时限和责任主体，确定年度工作重点，扎扎实实地推进依法行政工作，务求法治政府建设不断取得新成效，实现新突破。
国务院
二○一○年十月十日
论有限责任公司未出资股东的资格认定及其权利限制
——从一起公司股东权益纠纷案例引出的课题
郭明忠* 邬文辉**
【案情摘要】
原告：王立君
被告：深圳市永浩实业有限公司
被告：朱?F
深圳市永浩实业有限公司（下称永浩公司）是1997年12月12日经深圳市工商局核准登记成立的有限责任公司。根据原告王立君与被告朱?F签署的公司章程规定，该公司股东共二个即原告王立君与被告朱?F，公司注册资本总额为人民币100万元，双方各以现金方式出资50万元，各占50%股权。该公司章程于1997年10月20日经公司创立大会通过，并规定公司设立登记后生效。1997年10月28日，由原告王立君与被告朱?F签名的股东大会选举董事的决议载明，公司董事会成员包括王立君和朱?F（系公司董事长）及苏遥，王建山为公司监事，并聘任王立君为公司总经理。1997年11月20日，深圳市安迪会计师事务所为该公司出具了验资报告，确认该公司已收到其股东投入的资本100万元，王立君和朱?F各投入50万元，于同年11月11日缴存于永浩公司在建行深圳市分行福田支行设立的临时帐户002002650027478内。据此，深圳市工商局核准该公司设立，并确认原告王立君和被告朱?F为公司的股东，其中朱?F为公司法定代表人，王立君为公司总经理，双方各出资50万元，各占出资比例为50%。但该公司成立后，并未向王立君签发出资证明书，也未召开股东会让其参加公司的经营管理，更没有给她分过红，公司完全由被告朱?F实际进行经营管理。原告作为永浩公司的总经理，曾负责过该公司的出纳工作。2000年5月23日，原告王立君的丈夫梁晓明代表原告向被告朱?F提出解散公司，并草拟了一份《结业善后协议书》，但未经朱?F签字同意。为此，原告以其股东地位根本得不到认可，其股东权益受到严重侵害为由，向法院提起诉讼，要求判令永浩公司停止侵害，并对公司进行清算。被告永浩公司答辩认为，原告仅是名义股东，并非实际投资人，不应享有权益，原告要求对公司进行清算缺乏依据。被告朱?F则认为其不是本案被告，其行为是公司行为。
法院审理期间，中国建设银行深圳市分行福田支行向法院提供证明称，永浩公司1997年11月11日无缴入资金，该行查无该户11月的明细帐。法院为查明永浩公司的原始投资的形成情况及该公司的经营状况，曾以书面方式通知双方当事人提交该公司的有关财务资料，但双方均未能提交。
【审判要旨】
法院经审理认为：永浩公司是有限责任公司，根据我国民法通则第47条及民事诉讼法第199条、第201条及公司法第189条、第191条的有关规定，人民法院仅负责有限责任公司破产时的清算。因而，原告要求本院对该公司进行清算，缺乏法律依据，并不符合人民法院的主管范围的规定，本院不予以支持。原告起诉要求判决二被告停止对其股东权益的侵害，这属于民事侵权之诉，符合人民法院的主管范围的规定，本院应予以处理。本案中，原告作为永浩公司的股东地位已经由深圳市工商局的企业登记确认，虽然根据福田建行的证明，可认定原告并未实际向该公司投资，但原告作为该公司的股东资格并不因此而受到否定。这是因为，我国公司法第25条虽然规定，有限责任公司的股东应当足额缴纳公司章程中规定的各自所认缴的出资额，但同时该法也规定，股东不按照前款规定缴纳所认缴的出资的，只是应当向已足额缴纳出资的股东承担违约责任，并未因此而否定该股东作为有限责任公司股东的资格。原告对该公司所享有的股东权益依法应得到确认和保障。由于被告在诉讼中承认永浩公司成立后，确实一直没有召开过股东会，这已构成对原告作为公司股东享有的经营管理权益的侵害。但作为原告与被告朱?F二人合股成立的永浩公司，当其股东之间因股东权益发生纠纷时，并不应作为本案民事责任的承担者，原告仅能针对另一股东提起本案诉讼。原告起诉要求被告朱?F停止侵害有理，本院应予以支持。至于原告诉称永浩公司一直未进行分红虽属实，但根据公司法第177条规定，公司分配当年税后利润时，先应提取法定公积金和法定公益金；若公司的法定公积金不足以弥补上一年度公司亏损的，在提取法定公积金和法定公益金之前，还必须用当年利润弥补亏损；公司弥补亏损和提取公积金和法定公益金后所余利润，才能按照股东的出资比例进行分配。因而，原告作为公司股东的获取利润权利的实现，必须以该公司在弥补亏损及提取公积金和公益金后还有利润作为前提条件。由于原告未能证明永浩公司具有可供分配的利润，二被告一直未给原告分红，尚不足以认定构成对原告股东权益的侵害，因而原告诉请要求二被告停止对其分红权利的侵害，本院不能支持。综上，原告的诉讼请求部分有理，应予支持。被告永浩公司认为原告不是公司股东的抗辩不成立，本院不予采纳。被告朱?F以其行为是公司行为为由，认为其不应作为被告的理由不成立，其对原告应承担的民事责任依法不能免除。另外，双方对公司均未投资所导致的法律责任应另行解决。根据《中华人民共和国民法通则》第106条第2款、第134条第1款第1项的规定，判决如下：一、被告朱?F立即停止对原告作为永浩公司股东通过股东会参加该公司经营管理权利的侵害。二、驳回原告的其它诉讼请求。
【问题的提出】
出资是公司股东的基本的法定义务，违反这一义务，我国公司法仅规定，违约方应向守约方承担违约责任。现有公司法理论著作也是多从违约责任的角度对此进行论述的。但是，未出资的公司股东 之法律资格应如何确定？是否仅需由违反出资义务的股东承担违约责任，而不必否定其股东的法律地位？其股东权利（股权）是否应因此受到影响？这些问题在我国现行公司法中并无相应规定，不同法院在审理案件中存在不同的意见。由于当前理论界对此也是仁者见仁，智者见智，而类似的案件在审判实践中已开始逐渐增多，我们认为很有必要对此问题进行探讨。当然，在原告王立君诉被告永浩公司、朱?F一案中，实际还存在许多值得研究的理论和实践问题。受诉法院在处理该案中，无论在诉讼程序还是实体判决中，都存在一些值得商榷的地方。比如，在程序方面，谁应该是适格的被告，就是一个值得研究的问题 。但限于篇幅问题，本文对该案仅就有关股东资格确认及其股权限制等问题作些分析。
一、未出资的股东资格是否应认定
（一） 当前理论界和实践中的不同观点及做法
关于有限责任公司的股东资格构成要件，理论上目前仍然存在较大分歧。一般而言，法院在认定股东资格时，需要考察两个问题：一是实质要件，即公司各股东是否存在合股的一致意思表示（合股合意），具体表现为股东之间有无签订合股协议或公司章程；二是形式要件，即公司登记时股东资格是否予以确认，具体表现为公司的工商注册登记或公司备案的股东名册中有无反映出股东的资格。然而，对于出资是否应作为股东资格的构成要件，目前仍然存在较大争议，由此导致的争议是，在上述实质要件和形式要件均符合的前提下，如股东未向公司缴纳出资，其股东资格是否应予认定？对此，目前公司法学界和司法实践中均存在不同的观点和做法。
１.否定股东地位说。此说认为，股东出资的严重违约行为（如根本未出资或未按时出资）将导致其股东地位（或资格）的丧失 。有学者认为，股东对于公司最为根本的义务在于出资，只有履行了出资义务，才能够获得股东的身份和资格，如果其没有履行出资义务，自无取得股东身份可言 。
目前否定说在我国公司法理论界属于主流观点，在司法实践中也具有广泛的影响。广东省高院审理的广东国投破产案中，对广信实业公司在江湾新城公司中的股权及股东资格的裁定，即持此观点。该案的基本案情是：江湾新城工程原由南油总公司投资兴建，1987年４月广东国投以1513万多美元的代价，接受南油中心工程的一切产权。同年12月，广东国投决定由其两个全资子公司广东省信托房产开发公司（下称广信房产）广信实业有限公司（下称广信实业，在香港注册，现处于清盘中）合资成立江湾新城，注册资金为人民币1.8605亿元，广信房产应认缴人民币4590万元，占25％；广信实业应认缴人民币1.4015亿元，占75％。由江湾新城经营、管理江湾大酒店。为兴建江湾新城，广东国投10年间先后投资了7076万多美元。自1999年初广东国投进入破产程序以来，江湾新城的股权就一直受到境内外债权人的关注。根据广东国投破产清算组的申请，广东省高院通知广信实业将其名下持有的江湾新城75％的股权交付广东国投破产清算组，广信实业提出异议，此外，广信房产以第三人身份请求将江湾新城75％的股权归其所有。广东省高院经公开审理认为，由于广信实业没有履行股东最基本的出资义务，违反了合同约定和《中外合作经营企业法》、《公司法》的规定，依法丧失了股东的资格，而原广东国投不仅是江湾新城建设的实际投资者，又是江湾新城的组织、策划、管理者，其在江湾新城的权利依法应予以保护。按“谁投资、谁受益”原则，遂作出江湾新城75％股权归原广东国投所有的裁定 。
2、肯定股东资格说（违反出资义务的公司股东仅承担违约责任，而其股东资格不因未出资而被否定）。持此说比较有影响的当属我国青年公司法学者孔祥俊。他在所著《公司法要论》中引用了一个案例：钱某、雷某和王某作为股东共同组建了一个软件公司，公司注册资本５0万元，章程载明三人分别出资25、15和10万元。但是，三方均未缴纳出资，而通过不正当手段骗取了验资证明，办理了企业法人登记管理。公司经营一年后，三方因分红发生纠纷，钱某向法院提起诉讼。法院认为，钱某由于未缴纳出资，不具有股东资格，无权请求分取红利，判决驳回其诉讼请求。孔祥俊认为，实际上，本案也属于公司的瑕疵设立问题，公司的股东未缴纳出资的，应按照公司登记法规的股东承担法律责任，如就行政责任而言，可由工商行政管理部门给予罚款、责令改正甚至吊销营业执照；就民事责任而言，可以因设立瑕疵而否认其法人人格，由股东对公司的债务承担责任。公司的设立瑕疵可以产生法律责任，但并不否认股东的股东资格。设立公司或者继受股份并办理了股东登记手续的人就是股东，法院在本案中简单地以股东未出资而否定其股东资格似乎与法理不合 。
（二）未出资股东的资格并不因未出资而受到否定
尽管否定股东地位说在我国公司法中缺乏明确的法律依据 ，但鉴于此说在理论和司法实践中的广泛影响，我们认为很有必要对此进行认真的剖析，进而推导得出我们的观点——未出资股东的资格并不因未出资而受到否定。
1． 股东资格的取得未必以出资作为前提条件
持否定股东地位说的学者认为，股东身份或资格是出资的法律后果，没有出资自然无所谓股东资格可言。我们认为，这种公司股东资格必须来源于出资的观点是值得商榷的。首先，这一观点并不适用于股东资格的继受取得的情形。因为，股东资格在继受取得（如继承、赠与及受让）的情形下，根本不存在继受取得者向公司出资的情形。其次，从公司股东资格的原始取得进行分析。对于缴纳出资与公司股东资格取得之关系，各国立法大多未做明确规定，但一般而言，采法定资本制的国家对此有较为严格的规定，而采授权资本制的国家对此要求较为宽松。但是，不在股东出资和股东资格之间建立一一对应关系，是多数国家的立法通例 。就目前我们找到的资料，将股东资格与缴纳出资挂钩的立法仅在德国有限责任公司法中有规定 。就正如出资未必就取得股东资格一样，股东资格的取得也未必就必须以出资作为前提条件。
2．授权资本制的立法使未出资者取得股东资格成为可能
坚持以出资取得股东资格，实际上是严格法定资本制下的产物。在严格法定资本制下，立法者要求股东向公司出资的目的在于确保公司资本的确定真实，从而尽可能地维护交易安全。但越来越多的立法者发现，公司本身的财产始终处于难以监控的恒变之中，所谓公司资本对交易安全的维护只是法学家虚构的神话 。严格坚持“出资取得股东资格”的原则，反而会带来极大的不便。因此，有些公司法专家主张，应当淡化出资对公司股东资格的影响。如韩国著名公司法学者李哲松教授在论及股份公司的股东和股东权时指出，股份公司的股东“与其说是因出资而成为社员（股东），还不如说是因取得资本构成单位的股份而成为社员。股份的取得是成为股东资格的前提。对此不得有例外，与此不同的其他约定都是无效的” 。
随着建立在严格的资本确定原则基础上的法定资本制被绝大多数的市场国家所废弃，越来越多的国家公司立法代之以授权资本制。我国公司法坚守已显落伍的严格法定资本制原则，对此学界多有诟病 。在此立法宗旨下，我们自然不难理解为什么许多人会坚持“出资取得股东资格”的观点。然而，在我国中外合资经营企业的相关立法中，由于采取了较为先进的授权资本制的立法模式，允许合营各方分期缴纳出资额 ，我们从中不难发现，股东资格并不完全因出资而取得。这是因为，尽管我国对于中外合资经营企业采取的是在公司法外另行立法的模式，但《中华人民共和国中外合资经营企业法》第4条第1款明确规定，合营企业的形式为有限责任公司，合营各方即为公司的股东。在合营公司依分期出资方式而设立的情形下，必然存在股东在未能出资或未能全部出资之前即依法取得合营公司股东资格的情形。如果依严格的“出资取得股东资格”观点，则这类合营公司的股东资格又如何得以确认呢？
3.肯定未出资股东资格的积极意义
首先，在理论上为未出资的股东对外承担责任提供了充实的法理基础。民事主体的法律资格，是民事主体享有民事权利、承担民事义务的基础。否定股东资格说存在的理论困境是，既然否定了股东资格，为什么被否定股东资格的所谓“股东”还要对外却要向公司的债权人承担责任？从法理上讲，如果以未出资为由否定其股东资格，自然不能让未出资的该类所谓“股东”对外承担责任，但司法实践中这样又显然对公司债权人不利。否定股东资格说存在法理上的不能自圆其说的逻辑矛盾。而肯定未出资股东的资格，则不会存在这种理论上无法自圆其说的窘境。
其次，肯定未出资股东资格在实践中也有利于公司的稳定。在我国实际经济生活中，大量存在公司股东未出资的现象，有的公司股东仅有二人，如其中一个股东未出资即否定其股东资格，则公司实则仅存一个合格股东，这不符合公司设立及存在的法律规定 ，公司本身存在的合法性都值得质疑。至于象原告王立君诉被告永浩公司、朱?F一案那样，全部股东均未能出资的现象也并非少数。如果都以未出资为由简单地否定股东资格，则可能导致大量的公司不能有效合法地存续，这与公司法所倡导的商业维持原则是不符合的。
有的同志也许会认为，肯定未出资之股东资格并无不可，但如果未出资股东迟迟不履行补充出资义务，是否仍坚持肯定其股东资格？我们认为答案无疑是肯定的，这并不会违反公平原则。其实，公司股东资格的确认，并不仅意味着被确认者单纯地享受股东权利，还更多地意味着他对公司和公司的外部债权人需要承担股东义务。如果对未出资者的股东资格不予确认，则必然意味着放纵虚假出资者，使他们从义务的枷锁中得以解脱出来。
还有人认为，既然未出资者拒不补资，他的行为可能使公司注册资本不实而招致公司法人资格的否定，公司的不存在实际上也就否定了他的股东地位和资格。但是，股东资格是指公司的股东资格，如果公司的法人资格都被否定了，在此情形下，就连已足额、如期出资的股东也将不成其为股东了，这时被否定的根本不是股东资格问题，而是公司法人格的否定问题。因此，我们认为，在公司有效存续期间，对于未出资的股东资格仍应予维持，而不应简单地否定。
二、对未出资之股东的股权应否限制
在肯定未出资之股东资格的观点中，关于如何对待未出资股东的股权问题，又存在两种不同的做法。一种做法认为，既然承认未出资股东的股东资格，那么股东按照公司法享有的所有权利就没有理由加以剥夺或限制，上述原告王立君诉被告永浩公司、朱?F一案的受诉法院在判决理由中即持此观点。另一种做法认为，未出资的股东的股东资格虽不受影响，但其股权应受到限制。我们认为后一种做法是比较妥当的。
（一）为什么要限制未出资股东的股权
１.尽管学界对股权的性质长期以来存在争议，但勿庸置疑的是，从原始股权的取得方式来看，股权的取得须以出资作为对价。从这个意义上说，“股权是作为股东转让出资财产所有权的对价的民事权利” 。无对价即无权利，这是民商法中的常识，也是我们主张限制未出资股东之股权的法理基础。
2．从现行立法规范上看，我国公司法第4条第1款规定，“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利”。立法对于股东享受权利，显然是设置了前提条件的，即首先股东必须作为“出资者”；其次，其股东权利的享受和行使须按其投入公司的资本额大小而确定。如果不是出资者，股东的资格虽并不因此否定，但其股东权利就失去了基础。
（二）如何限制未出资股东的股权行使
对于未出资股东的股权，是否应全部予以限制，还是部分限制？我们认为对此应根据股权的不同情况进行具体分析。
众所周知，从股权行使目的的不同来划分，股权可分为自益权和共益权。自益权主要包括投资受益权、剩余财产分配权、新股认购优先权、出资转让权、股份转让过户申请权、可转换股份转换请求权，它是股东以从公司获得经济利益为目的的权利；共益权主要包括表决权、选任公司董事及管理人员权、代表诉讼提起权、股东大会召集权、提案权、质询权、股东会或董事会议决议撤销诉权、公司重要文件查阅权，它是股东以参与公司的经营为目的的权利。尽管二者的界限并不是绝对的，但这仍不失为股权最重要的一种分类。正如有的学者认为的那样，自益权主要表现为股东自身的经济利益，多具财产权内容，共益权则主要表现为股东对公司经营的参与和监督，多具管理权的内容 。我们认为，对未出资股东的自益权的行使应予以全部限制。因为，在股东未出资的情形下，该股东径行主张纯粹为自身经济利益而生的权利，无异于不劳而获，在其投资收益与出资风险之间不存在关联关系，这明显有违公正和公平的原则，对此加以限制是顺理成章的。
但是，未出资股东能否主张行使共益权，这是一个容易引发争议的问题。因为自益权与共益权之间的界限并不是绝对的，某些共益权是作为自益权的手段而行使，从而使此种权利兼具共益权和自益权的特点。例如，会计文件查阅权、会计帐薄查阅权等即是此类，也难怪一些学者将股东的查阅权乃至代表诉讼提起权视为自益权 。尽管如此，我们认为未出资股东对于共益权是可以行使的，对此种具有管理权性质而无股东自身财产权性质的共益权，如果不允许股东行使，反而会影响公司的正常经营。比如在原告王立君诉被告永浩公司、朱?F一案中，如果仅以未出资为由限制原告的表决权、选任公司董事及管理人员权、代表诉讼提起权、股东大会召集权等共益权，势必会影响公司的正常经营管理，特别是在两个股东均未能出资的情形下，如果他们的共益权均受到限制，则公司就无从继续经营下去了。
（三）未出资股东之股权行使的恢复
基于公司法有关规定，未出资股东可以补充出资，如果股东如数、按期补充了其应缴出资，则其股东权利应得到肯定和保护。所以，我们不能以未出资为由，从根本上否定该股东的权利，而只是在其未能履行补资的情形下，对其权利加以暂时限制，一旦该股东履行了补充出资义务，其股东权利应得到恢复。
有的同志提出，如果未出资股东补充了出资，其股权行使的恢复是否溯及至公司设立开始之时？这个问题也具有十分重要的现实意义。比如，在原告王立君诉被告永浩公司、朱?F一案中，如果原告补充了出资，而在其补充出资前，永浩公司经营中存在较大的利润可供股东分配，则原告是否有权对其补充出资前的公司盈利要求分配？我们的答案是肯定的。因为，未出资股东因其未出资的行为，可以由公司和已出资股东通过提出补充出资和承担违约责任的方式进行追究，未出资股东为此必须承担向公司补充出资及向守约方承担违约责任。换言之，未出资股东通过这种方式为自己的行为承受了相应的代价，法律为守约方提供了相应的救济途径。未出资者补充出资后，其对公司的责任已经履行完毕，公司没有理由拒绝向股东分配本该分配的盈利。尽管未出资股东所需补充的出资额可能远远低于其可分配的盈利，但是这并不能成为公司拒绝分配盈利给股东的有效理由。
