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对《道路交通安全法》22条1款的分析

邵军 孟民民


《中华人民共和国道路交通安全法》第二十二条一款规定“机动车驾驶人应当遵守道路交通安全法律、法规的规定，按照操作规范安全驾驶、文明驾驶”。

实践中，本条广泛用于认定交通事故责任。对于本条的理解主要有以下几种观点：

1、《道路交通安全法》《道路交通安全法实施条例》都无法涵盖所有交通违法行为，故二十一条是补充。应该是有限制的使用,而不应理解为不能用! 22条和38条都是兜底条款，万不得以才用，但不等于不能用！另外，有的行为虽然在交通安全法律、法规和规章中没有作出具体规定，但如果这些行为在事故中有过错，且过错与事故的发生存在因果关系，那么实施这一过错行为的主体也应当承担事故的相应责任。

2、并不是二十二条一款不能认定交通事故责任，而是目前没有这个操作规范，操作规范出台后绝大部分问题就解决



对于第一种观点，在《现代汉语词典》里，对“执法”的解释是——执行法律、法令。从这个理解说，首先有法律，然后才有执法者的执法行为。“按照操作规范安全驾驶、文明驾驶”中安全原则的使用前提是按照“操作规范”。由于，目前还没有与《道路交通安全法》配套的操作规范，所以，在操作规范出台以前，使用二十二条一款进行事故认定的执法行为是错误的。这是在严格执法的名义下，践踏法律尊严。



对于第二种观点，笔者以为，二十二条一款是在强调立法的宗旨和目的。为了做到安全驾驶，相关的法律条文对安全行车作出了详细的规定。所以，即使拥有了“操作规范”，也不能使用这样的条文来认定交通事故责任。而且，从法条看，22条的有关内容比较原则，并不适合作为责任认定的法条。更何况还有一个违反操作规程是否是违法行为的问题。

笔者在这里大胆预测一下，国务院不会为二十二条一款制订操作规范。



同志们在讨论的时候，举例说明了一些不得不用二十二条一款的情况；一条蛇钻进了驾驶室，驾驶员失态发生事故。怎样认定这个驾驶人的责任？比如错把油门当刹车。还有挂倒档挂成前进档的。怎样解决这些问题呢？

笔者以为，解决这个问题，必须紧紧依靠交通事故认定书中的成因。

事故成因是指：事故处理部门对现场勘验、检查、调查、检验、鉴定等所收集到的交通事故证据进行审查、研究、查明交通事故发生的时间、地点、车辆、物品、道路及环境情况、当事人的基本情况和生理精神状况、死亡人员的死亡原因、当事人的具体过错等基本事实，分析交通事故发生的主客观方面的原因，在此基础上提出当事人责任的专业性论断，这个过程就是交通事故成因分析。这个将各项证据分析落实到《交通事故认定书》上的过程，就是《交通事故认定书》中要求明示的“成因”。

目前存在的问题是，绝大多数地方的事故处理中，“成因”仅仅只是一句话。笔者所在市的各个交警队以及外省很多地方的事故认定书，都是一句话。例如；“某某疲劳驾车是事故发生的原因”。某某“越线行驶事故发生的主要原因，某某没有在确保安全的原则下通行是事故发生的次要原因”。而这种一句话式的成因是无法解决这个难题的。

为了解决《道路交通安全法》对通行规则制订上的欠缺，我们必须充分发挥《交通事故认定书》在事故处理环节中的证据作用。把“蛇钻进了驾驶室，驾驶员失态发生事故”、“错把油门当刹车。还有挂倒档挂成前进档的”调查过程和证明结论详细体现在《交通事故认定书》上。由于没有明确的法律依据，但是，当事人又存在明显的过错，所以，这样的《交通事故认定书》中，我们不认定交通事故责任，而留待在当事人协商赔偿或者是在法院诉讼的过程中，起到证据的证明作用。



2006-8-18

作者：山西省公安厅交通警察总队高速公路四支队五大队 邵军 13903592043

作者：山西省公安厅交通警察总队高速公路一支队六大队 孟民民

地址：山西省运城市解放北路盐湖区人民法院后院 邮政编码： 044000

邮箱：shaojun0818@163.com


河北省衡水市人民政府办公室


衡水市人民政府办公室关于印发衡水市人防办公室职能配置内设机构和人员编制规定的通知

衡政办〔2002〕15号

各县市区人民政府，开发区管委会，市直各部门：

　 《衡水市人防办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》经市政府批准，现予印发。

二○○二年六月二十六日

　　　　　　　　

衡水市人防办公室职能配置、内设机构和人员编制规定



　　根据《中共河北省委、河北省人民政府关于印发衡水市机构改革方案的通知》(冀字〔2001〕73号)，设置衡水市人民防空办公室。衡水市人民防空办公室是衡水市国防动员委员会的常设办事机构，也是市政府人民防空工作的主管部门。

　　一、职能调整

　　(一)划入的职能

　　防护等级为五级以下(含五级)、面积在300平方米以下的人防工程报废处理审批权由省人民防空办公室划入市人民防空办公室。

　　(二)增加的职能

　　依法增加对城市和经济目标的人民防空建设进行监督检查；增加对县、市、区人防建设与城市建设相结合规划的拟定修订和落实工作的督导；增加行政执法职能，依法落实《人民防空法》各项规定和要求；按照“两防一体化”（即人防、民防一体化）的要求，增加抢险救灾职能调整，逐步实现城市防空与抢险救灾一体化。

　　二、主要职责

　　根据以上职能调整，衡水市人民防空办公室的主要职责是：　　　　　

　　(一)负责人民防空法律、法规的组织实施和监督检查，根据国家关于人民防空工作的方针、政策和法规，结合本市实际，研究制定或草拟相应政策，制定落实措施。

　　(二)根据本市国民经济和社会发展计划以及国防建设需要，拟定人民防空建设中长期发展规划，编制人民防空工作年度计划，并组织实施。

　　(三)会同有关部门审批城市人民防空建设与城市建设相结合规划，负责审核城市总体规划中贯彻落实人民防空有关要求及人民防空建设规划。依法对城市和重要经济目标的人民防空建设进行监督检查。

　　（四）组织开展人民防空组织指挥工作。适时修订完善市级防空袭预案及各种保障计划，组织制定战时城市人口疏散计划，搞好疏散地域建设，拟定人民防空演习计划、方案，经批准后组织实施。按照“两防一体化”要求，抓好专业队伍演练，实现战时防空与平时防灾一体化，完成市政府赋予的抢险救灾任务。督促指导重点经济目标制定战时防护方案和平战转换措施。协助军事部门指导城市防卫建设。指导各县、市、区制定城市防空袭预案和城区人口疏散计划。

　　(五)组织管理人民防空通信警报建设。制定人民防空通信警报网规划和建设计划，协调利用邮电、军队通信网以及其它部门专用通信网保障人民防空通信警报工作。对人民防空通信警报网建设实施计划、技术和质量管理，确保人民防空通信警报畅通。实施人民防空无线电管理，指导各县、市、区开展人民防空通信警报建设。

　　 (六)组织管理人民防空工程建设。根据国家制定的人民防空工程防护标准和质量标准，对人民防空工程建设实施计划、技术、质量管理，贯彻落实“平战结合”方针，指导人民防空工程维护管理和平时开发利用工作。负责督促落实结合民用建筑修建防空地下室管理规定，审批“结建”防空地下室设计方案，对“结建”工程建设进行质量监督、竣工验收等项工作。

　　(七)组织开展人民防空宣传教育，根据国家规定的人民防空教育内容，制定人民防空教育计划，会同有关部门开展人民防空宣传教育工作。普及人民防空知识和技能。开展初级中学“三防”知识教育，在社区、大中专院校、大中型企业、党校及行政学院开展人民防空宣传教育，制定“六位一体”防空知识教育规划并组织实施。

　　(八)根据国家颁布的训练大纲，制定群体防空组织(人民防空专业队伍)训练计划，指导群众防空组织建设和训练工作。组织人民防空干部教育培训。制定人民防空干部教育培训规划、计划并组织实施。重点做好人民防空干部作战指挥、防空技能和通信保障能力培训。

　　(九)管理人民防空经费和资产。编制人民防空经费预决算，搞好人民防空国有资产的清理、产权登记和管理。

　　(十)战时组织指挥城市人民开展防空袭斗争。组织指挥群众进行疏散隐蔽，发放空袭警报，实施灯火管制，消除空袭后果，配合城市防卫、要地防空作战，协助有关部门组织城市居民恢复生产和生活秩序。

　　(十一)承办市委、市政府、军分区和市国防动员委员会交办的其它事项。

　　三、内设机构　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　根据上述职责，衡水市人民防空办公室设6个职能科室：

　　（一）人事秘书科

　　组织协调机关政务工作；负责会议组织、文书处理、重要文稿的起草拟定、机要保密、信息反馈、督查督办、档案管理；负责市人防办及各县、市、区人防办正规化建设和有限目标运行管理。负责机关公务员、所属企事业单位人员的劳资、人事管理和机构编制工作；承办机关和所属事业单位人事任免、奖惩、调配、考核、考察、招录和劳资、福利工作，以及事业单位工人技术等级考核、申报和评聘工作；负责了解、掌握各县、市、区人防办领导班子配备、建设情况。负责机关行政管理、后勤保障、服务工作；负责离退休干部的组织、教育管理及服务保障工作；负责机关及所属企事业单位计划生育工作。负责机关及下属企事业单位的党务和工、青、妇等群众工作。

　　（二）工程建设科

　　会同有关部门抓好人防建设与城市建设相结合规划的制定与实施，负责全市人防工程建设技术和质量管理；负责人防工程项目的审批、图纸审核、质量监督检查、竣工验收，负责全市人防工程维护与防汛、防火；编制人防工程开发利用计划，负责抓好人防工程开发利用，按平战结合的原则，搞好经营管理，提高三个效益。负责人防工程平战结合统计，会同有关部门制订和实施人防建设与城市建设相结合规划。负责搞好战备资源调查，制定平战转换计划。战时，负责组织人防工程的抢险、抢修工作。

　　(三)指挥通信科

　　负责组织市级防空袭预案及各种保障方案的修订、完善工作，指导各县、市、区制定修订防空袭预案及各种保障方案，监督检查市、县两级防空预案及各种保障方案的落实；拟制人民防空演习计划、方案；制定人民防空专业队伍训练计划并组织实施；负责市级指挥所建设和管理，指导各县、市、区搞好县级人防指挥所建设。负责制定战时城市人口疏散计划，搞好疏散地域建设；负责全市防空警报建设和防空警报管理工作，按时组织防空警报试鸣，并指导各县、市、区建立防空警报网络；负责协调邮电、军队通信网及其它部门专用通信网，建立防空警报网，实现与全省联网；及时修订、完善利用电台、电视台发放防空袭信号方案；负责人民防空无线电管理、有线通信管理。负责督促指导城市和经济目标战时防护措施及平战转换方案的制定和落实；战时，负责指挥所的管理、警卫等项工作，负责组织指导全市人口疏散和隐蔽，搞好空情报知，负责上情下达，下情上报，实施灯火管制，组织指挥消除空袭后果。

　　(四)宣传教育科

　　制定人民防空教育计划，组织开展全市人民防空干部的教育、培训；组织指导开展社会防空知识教育和初级中学防空知识教育和防空技能训练；组织开展社区、大中专学院、大中型企业防空知识教育；负责人民防空宣传工作，开展各种宣传教育活动，做好通信报道工作。战时，负责组织协调临战人防战备教育及防空袭斗争中的宣传、动员工作。

　　(五)财务物资管理科

　　编制市级人民防空经费预决算，并负责对各县、市、区人民防空经费使用情况的监督、检查；负责全市人民防空国有资产的清理、产权登记；市人防系统及各县、市、区人防办财务、物资管理人员的工作指导和业务培训；负责全市人防工程建设及经济开发投资效益调查分析；负责市人防办机关行政经费管理和对所属企事业单位财务管理工作进行监督、检查和审计。战时，负责编报防空袭经费、物资计划，负责经费、物资保障。

　　(六)“结建”管理科

　　依法落实结合民用建筑修建防空地下室的管理规定，对不修建防空地下室的新建民用建筑项目，依法收取人防工程易地建设费。负责《人民防空法》和《河北省实施<人防法>办法》及其它人防法规、政策在全市的组织实施；综合管理人防行政执法、行政执法监督、行政复议和行政诉讼工作；负责政策调研和人防建设政策的研究制定工作；负责人防工程建设费的审核和征收工作。

　　四、人员编制和领导职数

　　衡水市人民防空办公室机关事业编制24名，其中主任l名，副主任3名。科级领导职数9名(含党务、群团科级职数)。

　　机关老干部服务工作人员编制l名。

　　机关工勤人员编制2名。

　　纪检(监察)机构和领导职数按有关规定另行核定。